מאמר דעה: על סמכות הממונה על השכר במשרד האוצר

ב-1985 נחקקה בישראל סדרת חוקים במסגרת "התוכנית לייצוב המשק", שנועדה להתמודד עם המשבר הכלכלי של שנות ה-80'. בין חוקים אלה ניתן למצוא את חוק ההסדרים, את התיקון לחוק בנק ישראל שנקרא "חוק אי-ההדפסה", ואת חוק יסודות התקציב. המשותף לחוקים אלה הוא שכולם מטילים, בדרכים שונות, מגבלות תקציביות על פעולות הכנסת והממשלה. במאמר דעה זה אתמקד בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, שמגדיר את סמכויות משרד האוצר ביחס לתנאי השכר, הפרישה והגמלאות של עובדי המגזר הציבורי (למען הנוחות, בהמשך המאמר אשתמש במונח "שכר" אך הוא כולל גם תנאי פרישה וגמלאות).

בשל מרכזיותו במאמר זה, אביא את החלק הרלוונטי מסעיף 29 בלשונו. הסעיף קובע כי "גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר [...]". עם חקיקת החוק, הסעיף כלל רק גופים מתוקצבים, היינו מוסדות מדינה ותאגידים שהוקמו לפי חוק, כמו רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ובנק ישראל. לאחר 3 שנים נוספו לסעיף גם גופים נתמכים, היינו תאגידים שאינם מוסד רשמי של המדינה, אך הממשלה משתתפת בתקציבם בדרך מסוימת. את סמכותו מתוקף הסעיף האציל שר האוצר לאגף שכר והסכמי עבודה, שבראשו עומד הממונה על השכר.

לאורך השנים הגיעו בפני בתי הדין לעבודה ובפני בית המשפט העליון מקרים רבים של עובדים שטענו כנגד החלטת הממונה לבטל תנאים שהוסכמו בינם לבין מעסיקם, אם במסגרת "חוזה אישי" ואם במסגרת הסכם קיבוצי. המגמה המובהקת בפסיקות אלה היא לדחות את התביעות על בסיס סעיף 29, ולפרש את הסעיף באופן שמותיר לממונה שיקול דעת רחב (ר' דוגמאות מהפסיקה בחוזר הממונה על השכר מ-2017). ניתן לבקר חלקים שונים בפסיקות השונות, אך לעניות דעתי בתמונה הגדולה לאור סעיף 29 לערכאות השונות לא הייתה אפשרות לפסוק אחרת באופן מהותי, ולכן אמקד את ביקורתי בהקשרי החוק עצמו.

ביחס לסעיף 29 ניתן לבצע שתי הבחנות: ראשית, בין סמכותו לבטל תנאי שכר של עובד יחיד, היינו ביטול של תנאי שכר שהוסכם או קיבל עובד ב"חוזה אישי", לבין סמכותו לבטל תנאים של קבוצת עובדים, היינו ביטול של ‏הסכמה קיבוצית. שנית, בין סמכותו בעת משא-ומתן על תנאיהם של עובדי מדינה ‏ומעסיקים ציבוריים גדולים בגופים נתמכים או מתוקצבים, אז הוא מעורב כל העת ‏במשא-ומתן, לבין סמכותו במשא-ומתן קיבוצי בגופים נתמכים או מתוקצבים קטנים, בהם הוא ‏לא מעורב ברצף לכל אורך המו"מ, אך אישורו נדרש לכל הסכמה.

סמכות כוללנית זו נוסחה במילותיו של הממונה בחוזר שהוציא ב-2017, בו כתב: "דרך המלך לקראת ניהול משא-ומתן עם עובדי הגופים המפוקחים היא קבלת עמדתו של הממונה על השכר לגבי מסגרת עלות ההסכם ויתר תנאי העבודה שידונו בטרם החל המשא ומתן, עדכון הממונה על השכר במהלך תקופת המשא ומתן ובעיקר קבלת אישור מפורש, מראש ובכתב לכל התחייבות (טיוטת הסכם קיבוצי או כל הסדר אחר) לפני ההסכמה והחתימה עליה." (ההדגשות במקור, י.ה).

ההצדקה העקרונית לקיומו של סעיף 29, מעבר להצדקות ההיסטוריות של המשבר הכלכלי, היא שכאשר מדובר בעובדי המגזר הציבורי המיקוח בין העובדים לבין המעסיק שונה מהמיקוח בשוק הפרטי, כיוון שלפחות חלק מהשכר משולם מתקציב המדינה ולא מהנהלת מקום העבודה – ולכן יש הצדקה לפיקוח ממשלתי על גובה השכר (OECD, בעמ' 45). אחרת, לכאורה, מה ימנע ממעסיקים ציבוריים להעניק תנאים מופלגים לעובדיהם, שכן מימון התנאים מגיע מתקציב המדינה ולא רק מכיסם הפרטי. איני חולק על החשיבות של פיקוח על תקציב המדינה, אולם ברצוני להעיר מספר הערות ביחס להצדקה העקרונית ולטענה הנלווית לה.

ראשית, לעיתים ישנו קושי להגדיר מהם תנאי שכר "טובים" יותר מתנאי עובדי מדינה, וקיימת בעיה בהפקדת הסמכות להכריע בנוגע לקושי זה בידי הממונה. לדוגמא, אין זה ברור האם תנאיהם של עובדים שמקבלים שכר חודשי העולה ב-5% על שכר עובדי מדינה אך לא זכאים ליום עבודה מהבית כפי שעובדי מדינה זכאים בתקופת הקורונה הם תנאים טובים או פחותים מתנאי עובדי מדינה. הפקדת ההכרעה בשאלות כאלה בידי הממונה עלולה להיות בעייתית, הן משום חוסר ההיכרות של הממונה עם ייחודיותו של כל מקום עבודה ותנאיו, והן משום שהממונה אינו גוף נייטרלי ביחס לקשיים אלה אלא אמוּן על תקציב המדינה וישאף לצמצם הוצאות ככל הניתן, ובכך הוא למעשה עומד לצד המעסיק.

שנית, ברמה המנהלית חלק מהגופים הנתונים לפיקוח המקפיד של הממונה, כפי שמפורט בחוזר לעיל, הם רשות מנהלית לכל דבר ועניין (למשל עיריות), ובפיקוח האדוק של הממונה מלכתחילה ומראש, עוד לפני שעלה חשש לסטייה מהדין המנהלי, יש משום פגיעה בחזקת תקינוּת המנהל של רשויות אלה. החלה של חזקת תקינות המנהל במקרים כאלה הייתה מחייבת את הממונה להוכיח שהרשות הסכימה או הנהיגה הטבות שכר לפני שיהיה רשאי להתערב בפעולתה.

שלישית, התוצאה למעשה של מה שתואר היא ריקון מתוכן של תפקיד המעסיק ביחסי עבודה במגזר הציבורי, והעברת סמכויותיו אל הממונה על השכר. תוצאה זו פועלת הן לרעת המעסיק, שעלול להיות מוגבל מבחינת הגמישות הניהולית, והן לרעת העובדים, שעלולים להיתקל בסירוב מצד הממונה לקבלת דרישותיהם בעוד המעסיק היה מאשרן. פגיעה אחרונה זו עשויה לבוא לידי ביטוי בעת המשא-ומתן הקיבוצי, כאשר העובדים נאלצים לעבור משוכה נוספת בדמות הממונה – כפי שהעיד יו"ר הסתדרות המעו"ף השנה בראיון בו אמר: "אנחנו מנהלים משא ומתן עם מעסיק, מסיימים בהבנות ופשרה, ואז הפשרה הזו הופכת לנקודת ההתחלה של המשא ומתן הנוסף שאנחנו נדרשים לנהל מול הממונה על השכר"; והיא עשויה לבוא לידי ביטוי בעת סכסוך קיבוצי, במקרה בו עובדים יוצאים לשביתה על רקע מחלוקות מול הממונה על השכר ונוצר למעשה מצב בו הגורם בעל הסמכות להיענות לדרישות השביתה (הממונה) לא מושפע ממנה ישירות.

לאור הערות אלה, ברצוני לטעון שיש לשקול מחדש את הצדקתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. התוכנית לייצוב המשק בכלל וסעיף 29 בפרט העצימו את כוחה של הפקידוּת במשרד האוצר ביחס לשוק העבודה (גרינברג, בעמ' 78), והחלישו את המנגנונים הקורפרטיסטים שהיו הבסיס להסכמים קיבוציים רחבים במגזר הציבורי. בתוך כך, נחלש כוחם של ארגוני העובדים וחלה ירידה בחלקם של העובדים בהוצאה הלאומית (קריסטל, בעמ' 299-300). היינו, בהקניית סמכות הפיקוח על תנאי השכר של עובדים בגופים מתוקצבים ונתמכים, סעיף 29 הביא להעברת סמכויות לפקידוּת במשרד האוצר לגבי סוגיה שקודם לכן הייתה נתונה בתוך מערכת היחסים ההסכמית שבין ארגוני העובדים לארגוני המעסיקים.

ההצדקות למנגנון שבסעיף 29, כמו חשיבות הפיקוח על הוצאות במסגרת תקציב המדינה, רלבנטיות לטעמי במקרים בהם מדובר בחריגת שכר של עובד בכיר במסגרת "חוזה אישי" – כיוון שמקרים אלה מבטאים לעיתים קרובות יותר ניצול לרעה של סמכות, ויש יסוד סביר להניח שגם לאחר ביטול החריגות העובד הבכיר עדיין יישאר עם משכורת מכובדת. לעומת זאת, לטעמי יש לבטל את סמכותו של הממונה בנוגע להסכמות קיבוציות. משפט העבודה הקיבוצי הוא חלק מהותי מדיני העבודה, ותכליות בסיסיות של דיני העבודה כמו דמוקרטיזציה של מקום העבודה לא מתבטלות רק משום שמדובר במגזר הציבורי. התוצאה שסעיף 29 הביא אליה, של איוּן תפקידו של המעסיק הציבורי בעת משא-ומתן קיבוצי והעברת סמכויותיו לידי משרד האוצר, מבטאת לטעמי פגיעה חמורה מדי בעולם העבודה.

ייתכן שהפשרה המעמדית הקורפרטיסטית שהתאימה לישראל במחצית השנייה של המאה ה-20 כבר לא תתאים היום (פילק, בעמ' 8), אך 37 שנים לאחר יישום התוכנית לייצוב המשק וחקיקת סעיף 29 עלינו לחשוב מחדש על מערכת היחסים המשולשת שבין עובדי המגזר הציבורי, מעסיקים ציבוריים והמדינה, ולחשוב על מנגנונים אלטרנטיביים להסדרת יחסי העבודה במגזר הציבורי, בהם כוחה של הפקידוּת במשרד האוצר מצומצם יותר ומתאפשר דיאלוג רחב ומלא בין עובדי המגזר הציבורי לבין מעסיקיהם – דיאלוג שביכולתו לחזק את הדמוקרטיה במקומות עבודה אלו.