הערת פסיקה: תנאי הכרה בארגון עובדים – פרוצדורה, מהות ויעילות כלכלית

פסק הדין עס"ק (ארצי) 35739-07-19 יציגים - ארגון עובדי הוראה בישראל – מדינת ישראל עוסק בבקשת עמותת "יציגים ארגון עובדי הוראה בישראל" (להלן – העמותה) להכיר בה כארגון עובדים המייצג עובדי הוראה. בקשה זו נדחתה על-ידי בית הדין האזורי לעבודה וגם בערעור. בית הדין הארצי קבע כי הארגון לא עומד בקריטריונים שנקבעו בפסיקה לשם הכרה כארגון עובדים [פסק הדין המכונן בעניין הינו בג"ץ 7029/95 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' בית-הדין הארצי לעבודה].

העמותה הוקמה בעקבות הפגנות מחאה כנגד תנאי שכר המורים, ונועדה להוות מסגרת חלופית להתארגנות עובדים שאינם מרוצים מהארגונים היציגים הקיימים, הסתדרות המורים (בבתי הספר היסודיים) וארגון המורים (בבתי הספר העל-יסודיים). כשנה לאחר הקמתה הגישה העמותה בקשת-צד בסכסוך קיבוצי ודרשה הכרה כארגון עובדים, וכתוצאה מכך, שמשרד החינוך יעביר את ההטבות למורים אשר היא מייצגת באמצעותה ולא באמצעות הארגונים היציגים.

בהערה זו אבקש לטעון שפסק הדין מחד מבקש להדגיש את ההיבט הפרוצדורלי ואף הטכני של ההכרה בארגון עובדים, ומאידך שם דגש על ההיבט המהותי של הכרה זו. עוד אטען מן הזווית הכלכלית שבית הדין בשתי הדרכים נוקט במדיניות לא יעילה הפוגעת בתחרות בין ארגוני העובדים. הניתוח הכלכלי המקובל של העבודה המאורגנת גורס שמדיניות המעודדת תחרות בין ארגוני עובדים תהא היעילה ביותר [על כך ראו בין היתר גיא מונדלק "יחסים בין ארגוני עובדים: על ביזור מערכת יחסי העבודה בישראל שנתון משפט העבודה ו 219 (התשנ"ו)]. מודל ביזורי של עבודה מאורגנת יאפשר להשמיע את קולם של העובדים באופן טוב יותר ויביא לגמישות ניהולית רבה יותר. לצד זאת, כפי שטוענים לוריא, ליבל ופלדמן רוב ההצדקות למודל הריכוזי חורגות מן הניתוח הכלכלי ועושות למשל שימוש בטיעון כי שוק תחרותי יגדיל את אי השוויון בין חלקי האוכלוסייה [לילך לוריא, אורלי ליבל ויובל פלדמן "דיני עבודה" הגישה הכלכלית למשפט 144 (בעריכת אוריאל פרוקצ'יה, 2012)].

מועד בחינת התנאים להכרה בארגון עובדים

אחת השאלות שהתעוררו בהליך הינה נכון לאיזה מועד נערכת הבדיקה בדבר העמידה בתנאים – האם מועד הגשת הבקשה לבית הדין, או שמא מועד הדיון/מתן פסק הדין. נפסק כי המועד הרלבנטי הוא מועד הגשת הבקשה, ורק במקרים חריגים, למשל אם הארגון מבצע פעולות השלמה טכניות בלבד, ניתן לסטות מכך ולבחון את התנאים בהתאם למועד ההתדיינות. במקרה הנדון, לשיטת בית הדין, במועד הגשת הבקשה העמותה לא עמדה כלל בתנאים, ולאורך ההתדיינות ביצעה פעולות השלמה מהותיות עד כדי "בנייה מחדש" של הארגון, ועל כן נכון יותר לוּ העמותה תגיש מחדש את הבקשה לאור טענתה לעמידתה בתנאים הדרושים במועד המאוחר יותר. עוד ציין בית הדין שהתארכות ההליך נגרמה בעקבות התנהלות העמותה ובכל מקרה אף במועד הדיון זו לא עמדה בתנאים הדרושים.

תחילה יצוין כי עמדה זו תואמת את כללי סדר הדין לפיהם יש לבחון את הטענות בהתאם למועד הגשתן, זאת בין היתר על מנת לאפשר לצד השני להשיב בהתאם ולא לגרום ל"הפתעות" במועד הדיון. לטעמי קביעה זו מדגישה את ההיבט הדיוני של הליך ההכרה, ומבקשת גם לתת חשיבות לכללי הפרוצדורה שמאפשרים רק לארגון עובדים להגיש בקשת-צד בסכסוך קיבוצי ועל כן לבחון את התנאים במועד ההגשה. עוד ניתן לשים לב כי במישור זה אף מודגש תום הלב של הארגון מגיש הבקשה, ובמובן זה לא מן הנמנע כי בית הדין ישים דגש על תום הלב הדיוני אף אם מהותית במועד הדיון תנאי ההכרה מתקיימים.

לדעתי קביעה זו אינה יעילה, שכן אם אכן במועד הדיון התנאים מתקיימים הרי שהכרה בכך תמנע הליכים נוספים ומיותרים שאף יקשו על האפשרות של תחרות בונה בין ארגונים. אמנם, כפי שמציין בית הדין, הדברים צריכים להיבחן לאור המטרה לשמה התבקשה ההכרה, ונדמה שהדבר מוצדק אף מזווית ראייה כלכלית שכן אם ההכרה נדרשה עבור מטרה שכבר לא רלוונטית בעת הדיון, אכן זו כבר לא מחויבת במישור היעילות. בנוסף, על מנת לאפשר לצד שמנגד להגיב לטענות כדבעי, נראה שיש לאפשר שהות לצורך הגשת תגובה נוספת. סייגים אלו אינם שוללים את דעתי לפיה אם במועד הדיון התנאים מתקיימים, יש לבחון את התקיימותם בהתאם לאותה עת על מנת לעודד את התחרות בין הארגונים.

תנאי ההכרה – כללים לעומת סטנדרטיים

בית הדין מעיר שבקשת העמותה שבית הדין יספק עבורה רשימה סדורה לביצוע (צ'ק ליסט) לצורך ההכרה כארגון עובדים שגויה שכן התנאים הדרושים להכרה אינם מהווים תכלית עצמאית, אלא מהווים אינדיקציות בלבד המעידות על קיומו של ארגון עובדים אותנטי, יעיל ויציב. עומדת על כך השופטת דוידוב-מוטולה: "מטענות המערערת עולה תחושה כי היא סוברת שארגון עובדים מוכר ככזה על סמך "צ'ק ליסט" פורמאלי ומשכך על בית הדין לתת לה הנחיות מדויקות כיצד לפעול, אך "ארגון עובדים" אינו מוקם על סמך תרשים זרימה של עצות משפטיות, אלא מהתארגנות אותנטית". אציין שקביעת בית דין לפיה אין הוא מחויב להגיש לעמותה רשימה מסודרת של הצעדים אותה היא נדרשת לבצע על מנת לזכות בהכרה, שגרתית ואף ראויה, שכן אין זה מתפקידו של בית הדין בשיטתנו האדוורסרית לפעול באופן אקטיבי לצורך הכרה בארגוני עובדים.

אמנם בית הדין במקרה הנדון אינו מחדש הלכה, וצועד באותה הדרך שהונחלה בבג"ץ עמית לפיה הקריטריונים לצורך הכרה בארגון עובדים הינם בעיקרם סטנדרטים ולא כללים קונקרטיים. עם זאת, לטעמי רטוריקת בית הדין כאן, מדגישה את הבעייתיות שנובעת מהלכת עמית. הדגשת הבחינה המהותית של אותנטיות הארגון, תוך שימוש בסטנדרטים פתוחים להבדיל מכללים קונקרטיים, פוגעת בוודאות המשפטית. בפרט, מבנה משפטי זה מקשה על ארגוני עובדים בהתהוות להסתמך על ההכרה בהם בבית הדין, ועל כן מהווה תמריץ שלילי עבור ארגונים חדשים להתאגד ולבקש הכרה מבית הדין לצרכים שונים. כתוצאה מכך גם נפגמת היעילות הכלכלית. היריעה קצרה מלבחון בפרוטרוט כל קריטריון, עם זאת, אציין שלפחות ביחס לחלק מן התנאים (למשל תנאי התקנון, המנגנון הדמוקרטי וכמות החברים), ניתן להציע שיוסדרו טפסים אחידים בעלי תנאים קונקרטיים שאמנם ייפגעו במעט בחופש העיצוב של הארגון, אך מנגד יביאו ליתר ודאות, יקטינו את עלויות העסקה, ויאפשרו לארגונים לצפות פחות או יותר את הכרעת בית הדין ומשכך להגיש את בקשותיהם אר לאחר התקיימות התנאים השונים.

ראינו אפוא, כי פסק הדין הנדון מדגיש מן העבר האחד את ההיבט הפרוצדורלי של הליך ההכרה בארגון עובדים, ומן העבר השני מבקש לשים דגש על ההליך ההכרה במובנו המהותי. טענתי כי משני העברים מדובר במדיניות לא יעילה במובן זה שהיא פוגעת בתחרות בין ארגוני עובדים.