הערת פסיקה: על הכלל בדבר ביקורת שיפוטית בעניינים תיאורטיים

עניינה של הערת פסיקה זו בעב"ל 33838-02-17 המוסד לביטוח לאומי נ' פלונית (פורסם בנבו, 13.1.2020). בית הדין מחק את הערעור בנסיבות בהן השאלה המרכזית שהתעוררה בו הפכה תיאורטית ובכך החליט שלא להחליט. האם צדק בית הדין הארצי בעשותו כן? במסגרת השורות הבאות אבקש לטעון כי לא זו בלבד שיכול היה בית הדין להחליט אחרת לאור ההלכה הנוהגת בדבר החריגים לכלל בדבר ביקורת שיפוטית מצמצמת בעניינים תיאורטיים, אלא שלכל הפחות הוחמצה הזדמנות לפתח את ההלכה בעניין כלל זה. נפנה לדברים כסדרם.

המשיבה הגישה למוסד לביטוח לאומי הודעה על פגיעה בעבודה ובקשה לתשלום דמי פגיעה בגין ליקוי נפשי. במסגרת בירור תביעתה זו, הוזמנה לחקירה במוסד והגיעה בלוויית עורכת דינה, ואולם חוקר המוסד לביטוח לאומי דרש כי המשיבה תתייצב לבדה. המשיבה סירבה לעשות כן ועל כן לא נחקרה במועד זה. כבר למחרת התייצבותה, דחה המוסד לביטוח לאומי את תביעת המשיבה. על רקע האמור, הגישה המשיבה תביעתה כנגד המוסד לביטוח לאומי אותה קיבל בית הדין האזורי בתל אביב בקבעו כי החלטת הדחייה מבוטלת, וכי על המוסד לביטוח לאומי להמשיך לטפל בתביעת המשיבה וממילא לשקול מחדש את ההחלטה אם לאפשר למשיבה להיחקר בנוכחות עורכת דינה. כמו כן, בית הדין קבע כי כברירת מחדל יש לאפשר נוכחות של עורך דין.

על החלטה זו ערער המוסד לביטוח לאומי. לא זו בלבד שבמסגרת הדיון בערעור הוגשו הן עמדת היועץ המשפטי לממשלה והן עמדת לשכת עורכי הדין, אלא שמפאת חשיבות הסוגיה, במהלך הדיון בהליך, גיבש המוסד לביטוח לאומי נוהל "המסדיר נוכחות מלווה לרבות מייצג כעורך דין, רואה חשבון, ידיד קרוב בחקירה מנהלית שעורך המוסד לביטוח לאומי". עם זאת, במהלך הדיון בערעור התייתר הצורך בהכרעה קונקרטית בעניינה של המשיבה שכן המוסד לביטוח לאומי החליט לקבל את תביעתה, וזאת מבלי שנדרשה חקירתה. ואולם המשיבה ביקשה להמשיך בהליך ולקבוע בו הלכה עקרונית.

בפסק דינו שניתן לאחרונה ראה בית הדין הארצי לעבודה למחוק את הערעור מבלי לקבוע דבר באשר לקביעות העקרוניות של בית הדין האזורי וזאת לאחר שהגיע לכלל מסקנה כי "השאלה המרכזית שהתעוררה בהליך דנן הפכה, נוכח שינוי הנסיבות והכרת המוסד באירוע שאירע למשיבה כפגיעה בעבודה, לשאלה תיאורטית. בנסיבות אלה, ולצד העובדה שהסעד האופרטיבי שנתבע על ידי המשיבה בהליך ניתן לה במלואו... לא יהיה זה נכון להכריע בה במסגרת פסק דין זה ונותירה לעת מצוא." (פסקה 35 לפסק הדין).

פסק דינו של בית הדין הארצי מונה 38 פסקאות. ארבע בלבד הקדיש בית הדין לדיון והכרעה. בית הדין "הסתפק" בכך שהשאלה המרכזית הפכה תיאורטית נוכח שינוי הנסיבות באופן שהסעד האופרטיבי שנתבע על ידי המשיבה ניתן לה במלואו.

בפסק דינו פירט בית הדין בקיצור את ההלכה הנוהגת לעניין ביקורת שיפוטית על עניינים תיאורטיים וכן התייחס בקצרה לטעמים להלכה זו. בהתייחס לחריגים להלכה הנוהגת, הפנה בית הדין לע"א 6426/13 קבוצת עזריאלי נ' הממונה על הגבלים עסקיים (פורסם בנבו, 25.8.2014) ובפרט לסעיף 11 לפסק דינה של השופטת (כתוארה אז) חיות שם נקבע כי "כך הדבר כאשר מתעוררת שאלה חשובה אשר לא ניתן לפסוק בה אלא כשהיא מוצגת כשאלה כללית המנותקת ממקרה קונקרטי, וכן כאשר הסוגיה היא בעלת 'אורך חיים קצר' באופן שעל פי רוב היא הופכת תיאורטית טרם שהגיע מועד הדיון בה. שיקול נוסף בעניין זה הוא חשיבותה של הסוגיה הניצבת על הפרק....". בית הדין פטר עצמו בציינו כי "יישום אמות המידה האמורות על נסיבות העניין שלפנינו מוביל למסקנה כי השאלה העקרונית שעלתה במסגרת ההליך דנן הפכה תיאורטית ולא מצאנו כי היא נופלת בגדר איזה מהחריגים המצדיקים קיום דיון בעניינים שבתאוריה, זאת חרף החשיבות הציבורית הכרוכה בה." (פסקה 37 לפסק הדין). בית הדין הוסיף כי הסעד האופרטיבי מוצה וכי השאלה לטעמו, אינה בעלת "אורך חיים קצר" אלא צפויה לשוב ולעלות במהרה. עוד הוסיף בית הדין כי ראוי כי הוראות הנוהל שגובש אגב ההליך בערעור תעבורנה תחילה, בטרם תיבחנה על ידי ערכאת הערעור, ביקורת שיפוטית של הערכאה הדיונית, דבר שלא קרה בנסיבות ההליך דנו.

האם תוצאה זו ראויה היא?

בית הדין הסתפק בקביעה כי השאלה העקרונית עולה מדי יום ביומו ולכן, יש להניח כי זו תשוב לפתחו במהרה. ואולם, בחינה מעמיקה יותר של סוגיה זו לאור ההלכה הנוהגת בדבר חריגים לכלל היתה יכולה להוביל לתוצאה שונה. עסקינן בעניין שמטבעו הינו קצר מועד. שאלת הזכות לייצוג בהליכים במוסד לביטוח לאומי מתעוררת כלעומת שבאה כאשר ברי כי הזמן דוחק על הפרט הבא בשערי המוסד לקבל החלטה בעניין ובמהירות. האם לא סביר להניח כי פעם אחר פעם שאלה זו תהפוך לתיאורטית? על שאלה זו לדעתי היה מקום להשיב בחיוב (ר' עמ' 595-596 במאמרו של זמיר, "ביקורת שיפוטית בעניינים תיאורטיים" (2016)). חריג נוסף אשר רלבנטי בענייננו הוא זה המתייחס לנורמות כלליות, ולפיו הדרישה שהליך יהיה מבוסס עובדות פרטיקולריות נחלש כאשר זה מעלה שאלת חוקיות של נורמה כללית (ר' מאמרו הנ״ל של זמיר, עמ' 596). בהחלט ניתן לטעון כי כזה הוא המקרה שבפנינו.

מאידך- בהליך הושקעו תשומות רבות, דבר אשר אמנם על דרך הכלל עשוי אף הוא להטות את הכף לחריגה מהכלל בדבר ביקורת שיפוטית על עניינים תיאורטיים (ר' בג"צ 1181/03 אוניברסיטת בר אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה (פורסם בנבו, 28.4.2011), ואולם בענייננו, עיקר התשומות הושקעו בטרם גיבוש והגשת הנוהל, ועל כן ממילא היה צורך בהשלמת ההתייחסות מטעם כלל הצדדים וביניהם היועץ המשפטי לממשלה ולשכת עורכי הדין.

על רקע כלל האמור, אפשרות אחרת, בעיני מדויקת יותר, היתה להחליט שלא להחליט מקום בו ערכאה דיונית טרם נדרשה לנוהל שגיבש המוסד לביטוח לאומי שכן זה גובש בעוד הערעור תלוי ועומד. יחד עם זאת, אני סבורה כי "פטור בלא כלום אי אפשר" בנסיבות העניין ודווקא בהינתן כי המדובר בסוגיה קצרת מועד אשר הכל הסכימו כי תשוב ותעלה, כדאי היה לבחון את שאלת זכותו של אדם לייצוג בהליכים במוסד לביטוח לאומי, ולו בקווים כלליים ומבלי להידרש לנוהל החדש. דומה כי בכך, מחד, בית הדין היה מותיר את השאלה, ובתוך כך את בחינת הנוהל, לעת מצוא, ומאידך, היה מתווה כיוון כללי כה הכרחי.