מאמר דעה: הצעה לחיזוק ההגנה על חושפי שחיתויות

תופעת השחיתות הינה תופעה שכיחה ושלילית אשר פוגעת בשלטון החוק וביציבות החברתית. השחיתות מכרסמת בערכי הנאמנות והסולידריות מבחינה תרבותית וחינוכית, וגורמת לשחיקת המוטיבציה של הפרט לתרום לחברה. עובדים בשירות הציבורי הינם שחקנים מרכזיים במהלכי חשיפת שחיתויות, מעצם היותם נוכחים פעילים ברשויות ציבוריות במסגרת עבודתם. המאבק בשחיתות נושא אופי ציבורי ואישי, ועל כן ישנה חשיבות גדולה לספק עבור "המתריעים בשער" הגנה מרבית. אולם, לא אחת עובדים שדיווחו על שחיתות או פגיעה בטוהר המידות בשירות הציבורי היו חשופים להתעמרות ולפגיעה קשה ברמה האישית, החברתית, הכלכלית והמקצועית (ר' דוגמאות כאן וכאן).

מתוך הבנת החשיבות של חשיפת השחיתות, על מנת למגר את התופעה השלילית הזו, קיימים הסדרים נורמטיביים שמטרתם לספק הגנה לאותם החושפים שסופגים התנכלות. הראשון, חוק ההגנה על עובדים (להלן: "חוק ההגנה") שאוסר על פגיעה בענייני עבודה בשל הגשת תלונה או סיוע בהגשת תלונה שנוגעת לשחיתות. תכלית החוק הינה להגן על זכותו של עובד לחשוף שחיתות מבלי שייפגעו מעמדו ותנאי עבודתו עקב פעולותיו. תכלית נוספת הינה לעודד עובדים לחשוף מעשי שחיתות (אלון כהן נ' דואר ישראל, פס' 69). החוק מעניק עבור העובד אפשרות לתבוע בבית הדין לעבודה בשל פגיעה בענייני עבודתו ככל שעומד בארבעה תנאים מצטברים: סמיכות זמנים עד שנה אחת מיום שנוצרה עילת התובענה; הוכחת פגיעה ברורה בתנאי העבודה לרבות פיטורים; הוכחה שתפקודו של העובד לפני הגשת התלונה לא הצדיק פגיעה בו; הגשת תלונה בתום-לב; הגשת התלונה לרשות המוסמכת לבדוק בעניין התלונה (רפי רותם נ' משרד האוצר, פס' 22). לפי סעיף 3א לחוק, הנטל להוכיח כי לא פעל לפגיעה בעובד בשל חשיפת השחיתות מוטל על הנתבע, אם כי העברת הנטל מותנית בכך שהעובד עמד בתנאים הכתובים לעיל ובכך שלא עברה שנה מיום הגשת התלונה.

החוק השני שנוגע להגנה על עובדים חושפי שחיתות הוא חוק מבקר המדינה (להלן: "חוק המבקר"), בפרט סעיפים 45א(א) עד 45ו, ותכליתו היא מתן הגנה לעובדים בשירות הציבורי שמוכנים לסכן עצמם על מנת לעודד חשיפת מעשי שחיתות כדי לקדם מנהל תקין (פס"ד גלית צור, פס' 29). החוק מגדיר כי עובד ציבור רשאי לפנות לנציב תלונות הציבור על מנת לזכות בהגנה כל עוד עומד בשלושה תנאים מצטברים: הודעה בתום לב ועל פי נהלים תקינים על מעשי השחיתות; הפרה של חיקוק או פגיעה במנהל תקין; פגיעה בעובד עצמו או בתנאי עבודתו. כדי לזכות בהגנה על העובד להוכיח כי קיים קשר סיבתי בין התלונה על השחיתות לבין ההתנכלות ממנה סובל.

ההסדר הנורמטיבי הקיים מעלה קשיים לא מבוטלים. ההגנה המוצעת לעובדים חושפי השחיתות ניתנת בתנאים מאוד מדוקדקים שנראה שעשויים לאיין את תכלית ההסדר. ככל שמדובר על חוק ההגנה, אומנם הוכחת הקשר הסיבתי צומצמה מאוד, אך על העובד מונח נטל הוכחה כבד יחסית בדבר היותו עובד ללא רבב, בהתנהגותו או במעשיו, בתקופה שקדמה לחשיפה. דוגמה לקושי זה, שקשורה אינהרנטית להתנכלות שסופגים חושפי שחיתות, הינה "ניפוח" תיקו האישי של החושף לאחר הגשת התלונה, באמצעות תלונות וחוות דעת גרועות, ללא מתן אפשרות להתבונן ולהגיב להן, ואף בחוסר תום לב (פס"ד גרטי, פס' 27). כמו כן, דרישת הוכחת הקשר הסיבתי בחוק המבקר מטילה נטל כבד על העובד משלל סיבות אפשריות: מערכת היחסים בין העובד למעסיק לא היתה טובה עוד לפני הגשת התלונה, ולכן עולה טענה שהוגשה משיקולים לא ענייניים; ישנם גורמים שונים שמעורבים בשחיתות אשר משתפים פעולה על מנת להציג את העובד כעובד בעייתי ללא קשר לדיווח; קיימים פערי מידע שמובילים לכך שעובד חווה התנכלות משום שחשף מעשה פסול עוד טרם היה מודע לכך, ועוד (בג"ץ 8773/11, השופט סולברג). בנוסף, חוק המבקר לא קובע מנגנונים ברורים על מנת לזכות בהגנות האופרטיביות המנויות בו, וכן אין סדרי דין קבועים, ואלה עלולים להרתיע עובד מהגשת תלונה מחמת חוסר ודאות משפטית. מכאן, שככל שעובדים בחרו לקחת על עצמם אחריות ציבורית וחברתית ההגנה לה הם זכאים אינה ניתנת בנקל, ועלול להיווצר אפקט מצנן בדבר חשיפת שחיתויות.

ישנם מספר הסברים לכך שההגנה שנקבעה בדין לחושפי שחיתויות מוגבלת בהיקפה. ראשית, קיים חשש מ"משפוט יתר" של יחסי העבודה, ופגיעה בפררוגטיבה של המעסיק בשל ניהול מבוקר, טענת נגד שנשמעת רבות גם בנוגע להסדרת עניין התעמרות בעבודה (פס"ד גלית צור, פס 36). שנית, חשש משימוש לרעה בהגנה מצד עובדים שתפקודם לקוי, כדי לקדם אינטרסים אישיים או מסע נקם עקב יחסי עבודה רעועים (בג"ץ 8062/95). ודוק, ישנה שאיפה לכך שעובדים ומנהלים יעבדו תוך שיתוף פעולה ואמון הדדי, כדי שהארגון יתנהל באופן יעיל ובו יחסי עבודה תקינים. ברם, יחסי עובד-מעסיק אינם שוויוניים מטבעם, ולכן ניתן לפגוע בעובד ביתר קלות כאשר הוא פועל לגילוי פגיעה בטוהר המידות, ויש בכך כדי לתת משקל נגד לאמור לעיל (פס"ד גרטי, פס' 15).

לפיכך, ולאור הקשיים במתן הגנה לחושפי שחיתות, ניתן להציע פתרונות ישימים על מנת להרחיב את ההסדרים המנויים בחוק. כאמור, אחד הכשלים בהגנה על חושפי שחיתויות מצוי בהוכחת הקשר הסיבתי הן בחוק ההגנה והן בחוק המבקר. חקיקה מתקדמת ראוי שתחיל חזקה בדבר קיומו של הקשר הסיבתי בין חשיפת השחיתות להתנכלות, שאינה מותנית, להבדיל מסעיף 3א(2) בחוק ההגנה. הסדר מעין זה קיים בדירקטיבה 2019/1937 של האיחוד האירופי, ובה חזקה כי ההתנכלות ממנה סובל עובד בהכרח קשורה לדיווח בדבר השחיתות, ככל שלא הוכח אחרת. נטל ההוכחה עובר למתנכל, שעליו להראות כי האמצעים שננקטו נגד המתלונן הינם מוצדקים.

אימוץ החזקה עשוי להקל על בתי הדין לעבודה ועל מבקר המדינה לעקוף צורות התנכלות סמויות, תיוג עובדים כ"בעייתיים", ומתן הגנה עבור אלה הזכאים לכך. נוסף לכך, על המתנכל יוטל נטל ההוכחה שלא פעל בדרכים לא ראויות עקב חשיפת השחיתות, וההליך לא יאלץ להידרש תחילה להוכחות העובד כי עמד בתנאי ההסדרים שלעיל. קרי, נטל ההוכחה לניתוק הקשר הסיבתי שיוטל על המעסיק עשוי לפשט את ההליך, ולסייע בחתירה לגילוי האמת (ר' אדלר ושמר בגס, עמ' 604). לא זו אף זו, החזקה כי קיים קשר סיבתי עשויה לצמצם את פערי הכוחות ביחסי עובד-מעסיק, בכך שתערער על עליונותו המובנית של המעסיק, שכן החזקה קובעת שהוא שפעל לא כשורה ועליו לסתור זאת. ככל שמתקבלת ההנחה שמערכת היחסים כוללת כפיפות ותלות מצד העובד, ישנו חשש שללא שימוש בחזקה זו עובדים יירתעו מלדווח על מעשי שחיתות כאמור. על כן, העברת נטל ההוכה למעסיק משרתת לפחות חלק מתכליות דיני העבודה (עמ' 7). לבסוף, ההסדר מאזן בין האינטרס הציבורי הרחב שבשמו חוקקו חוקים אלה מפני שמקים חזקה בדבר קיומו של קשר סיבתי מחד, ומונע ניצול לרעה על ידי האפשרות להוכיח את ניתוקו מאידך.

תופעת השחיתות קשורה לחולשות אנושיות וקיימת עוד משחר ההיסטוריה. הניסיון עם חושפי שחיתויות בישראל מלמד כי הגנת הדין עליהם אינה מספקת. מאמר זה ביקש לערוך סקירה ולהעלות הצעה לשיפור ההגנה.