מאמר דעה: האם דיני העבודה יכולים לתרום לגיוון התעסוקתי בישראל?

במדינה רב-תרבותית כמו ישראל, יש חשיבות להעסקה מגוונת שתשקף במידה סבירה את הרכב האוכלוסייה. גיוון תעסוקתי חשוב חברתית כדי לאפשר לכלל הקבוצות להתקיים באופן עצמאי ושוויוני, אך בנוסף יש לו גם תועלת עסקית. דו"ח של חברת מקינזי משנת 2014 מראה כי גיוון תעסוקתי מוביל לתוצאות עסקיות טובות יותר, לעלייה בשביעות הרצון של העובדים והלקוחות ולקידום יעילות ויצירתיות. דוגמה לכך היא בעמק הסיליקון בארצות הברית, שם משיכת המהגרים שהביאו איתם רעיונות חדשניים הביאה לריכוז של חברות מוצלחות במקום אחד – בין השאר בזכות הגיוון (ראו למשל מאמר עיתונאי על חשיבות הגיוון ליצירת "מעמד יצירתי" של עובדים בערים).

עם זאת, קיים קושי בעיקר במדינות שבהן החברה מחולקת לקבוצות נפרדות, כמו ישראל: אנשים מוטים פסיכולוגית להעסיק דומים להם, ונוטים לחשוד באחרים. נשאלת השאלה האם יש לכלים של דיני העבודה מה לתרום בסוגיית ההעסקה המגוונת, ועד כמה נרצה להשתמש בכלים של המדינה כדי להתערב לטובת גיוון?

המצב הקיים

כיום אין בישראל חובה להעסיק באופן מגוון. מידה מסוימת של גיוון תעסוקתי מושגת בעזרת חוק שוויון הזדמנויות בעבודה, שאוסר אפליה בקבלה לעבודה. בעיה מבנית הקיימת בחוק היא שקשה לאכוף אותו: מימוש הזכות מחייב הגשת תביעה, והצורך לתבוע מוביל לכך שהזכויות ממוצות רק על ידי מי שחזק דיו לדרוש אותן ולתבוע בגינן. יש לזכור כי מדובר בחוק שאמור להגן על אוכלוסיות חלשות, ואלה עומדות בפני חסמים אשר מקשים על הגשת תביעות. בנוסף, החוק אינו מנוי בתוספת לחוק הגברת האכיפה בדיני העבודה, ולמעשה חוק הגברת האכיפה לא חל על הפרתו ולא ניתן להטיל עיצומים כספיים על המעסיק שמפר אותו אלא רק לדרוש סעדים בהליך משפטי.

מאז שנת 2007 פועלת במשרד העבודה והרווחה נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה. מפעולותיה של הנציבות ומהגדרות תפקידה ניתן להסיק שהנציבות פועלת תחת הנחת העבודה שהפעולה ההגיונית מבחינה עסקית היא להעסיק באופן מגוון, ואם מעסיקים אינם עושים זאת, ככל הנראה הסיבה היא שקיים כשל שוק. הנציבות שמה דגש על הסברה למעסיקים בשאיפה לקדם גיוון תעסוקתי (ראו למשל בסיכום פעילות הנציבות לשנת 2019), ומכך אני מסיקה כי כשל השוק שזיהתה הנציבות הוא היעדר מידע, שמוביל להטיות פסיכולוגיות – מעסיקים לא יודעים שמשתלם להם להעסיק באופן מגוון, נוטים לחשוד בשונה מהם ולכן לא מעסיקים.

בכל הנוגע לכלים משפטיים ורגולטוריים שמעבר להסברה, יש פערים גדולים בנוגע לחובות המעסיקים בין המגזר הפרטי והמגזר הציבורי.

במגזר הציבורי

במגזר הציבורי יש חשיבות רבה במיוחד להעסקה מגוונת, בשל תפיסה של המגזר הציבורי כמשאב ציבורי שצריך להיות מחולק באופן שוויוני בין אוכלוסיות שונות. יש חובה לייצוג הולם לקבוצות מסוימות באוכלוסיה שקבועה בסעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים). קיימים תקנים ספציפיים שמאוישים על ידי עובדים מאוכלוסיות מגוונות. מדובר בחובה רגולטורית כבדה שטומנת בחובה לעיתים גם קשיים – ניתן לטעון שהתקן נותר ריק או שמגייסים אליו אנשים שלא מתאימים במידה מספקת ובכך מסייעים להנצחת סטיגמה.

סעיף 9ב לחוק שוויון הזדמנויות לאנשים עם מוגבלות מציב דרישה לייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות, ובניגוד לחוקים אחרים הוא גם מטיל חובה על מעסיקים ציבוריים עם יותר מ-100 עובדים להעסיק 5% אנשים עם מוגבלות על מנת לעמוד בדרישה, ובכך קובע מכסה קשיחה.

אף שהדבר חורג מדיני עבודה, ראוי לציין כי בנוסף סעיף 18א לחוק החברות הממשלתיות קובע חובת ייצוג הולם בדירקטוריונים לאוכלוסיות שונות. פסק-דין בעניין שדולת הנשים נגד ממשלת ישראל הוביל ליישום בפועל של החוק תוך התמקדות במבחן התוצאה, וכיום שיעור הנשים בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות עומד על מעל 40% (ראו כאן). בנוסף, סעיף 6ג לחוק שיווי זכויות האישה קובע חובת ייצוג הולם לנשים בגופים ציבוריים שונים.

אם כן, ניתן לראות שהחקיקה בתחום הגיוון התעסוקתי במגזר הציבורי ענפה ומקיפה יחסית, ומטילה חובות משמעותיים על המעסיק הציבורי. קביעת מכסות בתפקידים מסוימים הינה כלי רגולטורי כבד שמוטל על המעסיק בחקיקה: הסטנדרט של "ייצוג הולם" הוא עמום וקשה לאכיפה, לעומת מכסות שמהוות יעד קשיח אך טומנות בחובן קשיים אחרים כמו תקנים שנותרים לא מאוישים, או מאוישים על ידי מי שאינם מתאימים לתפקיד כפי שציינתי.

במגזר הפרטי

במגזר העסקי קיימים פחות כלים רגולטוריים אכיפים. חוק שוויון הזדמנויות לאנשים עם מוגבלות חל גם במגזר הפרטי. יש צו הרחבה שקובע חובה על מעסיק פרטי עם יותר מ-100 עובדים להעסיק לפחות 3% (כמכסה קונקרטית) של אנשים עם מוגבלות. כמו כן, קיים סבסוד מסוים של שכר עבור מעסיקים בהעסקה של אוכלוסיות מיוחדות שסובלות מאפליה בתעסוקה, וגם תוכניות הכשרה מקצועית (ראו באתר זרוע העבודה).

מעבר להוראות אלה, אין במגזר העסקי חובה לגיוון תעסוקתי.

למען שלמות התמונה ומחוץ לדיני העבודה, אוסיף שהתיקון לחוק החברות הנוגע לדירקטורים חיצוניים מ-2010 היה דריסת רגל כמעט ראשונה בתחום, והוא קובע שכאשר ממנים דירקטורים חיצוניים, אם כל הדירקטורים הרגילים הם גברים, יש למנות אישה (ראו את דברי ההסבר להצעת החוק כאן).

ישנם מספר ארגונים שפועלים בתחום ומבקשים לקדם גיוון על בסיס וולונטרי: הפורום הישראלי לגיוון בתעסוקה, הג'וינט, מעלה, ורבים נוספים. הפורום הישראלי לגיוון בתעסוקה יצר מסמך מדיניות שמציע צעדים שניתן לנקוט על מנת להגביר את הגיוון, כגון הצהרה ארגונית בדבר רצון בהעסקה מגוונת, מינוי אחראי העסקה מגוונת (מנגנון שקיים לעניין אנשים עם מוגבלות בתעסוקה), יצירת מדיניות גיוס עם יעדים רלוונטיים, הכשרות מנהלים לאתגרים שנובעים מהעסקת אוכלוסיות שונות, ועוד. המשותף להצעות הללו שהן וולונטריות, ויתקיימו רק באם מנהלים ובעלי השפעה בארגון יחליטו שהם מעוניינים בכך. מענה פרטי נוסף מגיע מארגון מעלה, שיצר עם הפורום הישראלי לגיוון בתעסוקה את "אות הגיוון" – אות שניתן לחברות מגזר עסקי שמעסיקות מגוון ומדרג אותן, ומתייג אותן כבעלות אחריות חברתית.

אני סבורה כי יש מקום לקביעת חובה לייצוג הולם של אוכלוסיות מיעוט שונות במסגרת חוק שוויון הזדמנויות בעבודה. נדמה שהכלי של מכסות הוא נטל כבד מדי על השוק הפרטי, אולם חובה לייצוג הולם לא אמורה ליצור הכבדה מוגזמת. ניתן להגביל חובה זו למעסיקים גדולים בלבד. חובה כזו תאפשר התערבות שיפוטית תוך הפעלת שיקול דעת בעזרת מבחן תוצאתי של חוסר גיוון אצל מעסיק מסוים, ולא רק לאחר שיש ראיות להפליה כפי המצב כיום. בנוסף, השתת חובה כזו עשויה לשנות מעט את ההטיה הפסיכולוגית ולהעלות את הצורך בהעסקה מגוונת לתודעתם של המראיינים ומקבלי ההחלטות בחברות.

אפשרות נוספת, לרגולציה רכה יותר, הינה מתן הטבות למעסיקים שיעסיקו באופן מגוון, כמו למשל יתרונות לספקים והטבות מס לחברות שמעסיקות ממגזרים מגוונים. ביקורת אפשרית על כך היא שכמו במכסות, גם הטבות עשויות להביא להעסקה לא מתוך שבירת הפרדיגמה, אלא מתוך רצון בהטבות שיוביל להמשך הסטיגמות. בנוסף, ניתן לתת תמריץ שלילי של קנס או עיצום כספי על ידי הכנסת חוק שוויון הזדמנויות בעבודה לתוספת לחוק הגברת האכיפה בדיני העבודה.

ישנן סיבות מגוונות לכך שאוכלוסיות שונות לא משתלבות בשוק העבודה, וייתכן שהשתתפות של המדינה בעלויות של הסרת חסמים עשויה לסלול את הדרך עבור מעסיקים ועובדים. למשל, השקעה בתחבורה ציבורית מהפריפריה או סבסוד מסוים של עלויות נסיעה, תמרוץ קידום של נשים חרדיות, ועוד.

אפשרות נוספת היא לקבוע חובה למעסיקים גדולים למנות ממונה לקידום גיוון תעסוקתי, בהשראה מהחובה המוטלת על המעסיק הציבורי בחוק שוויון הזדמנויות לאנשים עם מוגבלות (ראו בסעיף 9א לחוק). הכדאיות של שיטה זו תלויה במידת האפקטיביות שלה. ייתכן שממונה שייצר הכשרות למנהלים יעזור למצב את השיקולים של העסקה מגוונת בסדר העדיפויות הארגוני, ובכך יקדם פתרון לבעיה של כשל השוק של חוסר הידע, ועיצוב-מחדש של תודעת המעסיקים בעד היתרונות של העסקה מגוונת.