מאמר דעה: ביטול חוק הפיקדון ובעיית האכיפה של זכויות מבקשי מקלט

במאי 2017 חוקקה הכנסת חוק שבמסגרתו הוחל נוהל המחייב תשלום פיקדון עבור מבקשי מקלט. הנוהל חייב מעסיקים להפקיד בעבור עובדיהם פיקדון חודשי השווה ל-36% משכרם (16% משולמים על-ידי המעסיק ו20% מנוכים משכרו של העובד). הנוהל חל על עובדים זרים המוגדרים לפי החוק למניעת הסתננות כ״מסתננים״, כלומר אנשים שנכנסו לישראל שלא דרך מעבר גבול. בישראל יש 31,547 מבקשי מקלט שנכנסו לישראל דרך הגבול עם מצרים, רובם הגיעו מאריתריאה וסודן (נתונים של רשות האוכלוסין וההגירה; עוד ניתן למצוא בנתונים אלו שמספר העוזבים מרצון לא השתנה מאז חקיקת חוק הפיקדון).

באפריל 2020 פסק בית המשפט העליון כי ניכוי 20% משכר העובדים במסגרת חוק הפיקדון אינו חוקתי, והוחלט לבטל את הניכוי ולהשיב למבקשי המקלט את הכספים שנגבו מהם בתוך שלושים יום. הנימוק העיקרי להחלטה הוא כי הפגיעה בקניינם של מבקשי המקלט אינה מידתית: ההסדר אינו עומד במבחן המידתיות השלישי כפי שגובש בפסיקה, גם בהנחה שהתכלית של הפעלת לחץ על אותם אנשים לצאת מהארץ היא תכלית ראויה (להרחבה ראו את עמדת הרוב בפסק הדין מפי הנשיאה חיות). ההחלטה אינה מבטלת את הפרשות המעסיק בגובה 16% שעל כל מעסיק להמשיך ולהפקיד.

בעקבות פסק-הדין רשות האוכלוסין וההגירה יצרה מנגנון אינטרנטי לשחרור הכספים שנצברו בפיקדון. עם יצירת המנגנון נתגלה כי חסרים בקופה כספים רבים. מנתונים של רשות ההגירה והאוכלוסין שפורסמו בעיתון הארץ, עולה כי מתוך כל מבקשי המקלט בישראל רק ל-385 הופקדו כל הכספים המגיעים להם בקרן הפיקדון. עבור כ- 6,000 ממבקשי המקלט הופקדו הכספים במשך חצי שנה או פחות. מקריאת הנתונים עולה תמונת מצב מדאיגה על היעדר יישום החוק. לתמונת המצב מצטרפות עדויות של ארגוני עובדים כגון קו לעובד, שמלווה למעלה מ-1,250 עובדים שתלוש השכר שלהם מעיד כי נוכו 20% ממשכורתם ובחשבון הפיקדון לא מופיעות הפקדות כלל או שמצויות בו באופן חלקי. גם במרכז לקהילה אפריקאית בירושלים, שם התנדבתי, היינו עדות לעשרות מקרים כאלו. עוד בטרם פסיקת בג״ץ הגיעו למרכז מספר מקרים של חסרי מעמד שחוק הפיקדון לא חל עליהם, אולם בתלוש הופיע הניכוי. כספים אלו לא הופקדו גם הם בחשבון הפיקדון. נראה שלמול ההפרות האמורות, האכיפה של רשויות השלטון חלקית מאוד. מנתונים שפורסמו בכתבה הנ״ל עולה כי משרד העבודה קנס רק 30 מעסיקים בגין אי הפקדה לחשבון הפיקדון והוגש כתב אישום אחד בלבד.

מבקשי המקלט הם מהעובדים החלשים בישראל. מעמדם החברתי הוא הנמוך ביותר, מרביתם עובדים בעבודות כפיים כגון עבודות ניקיון. לכך נוסף המעמד הזמני שניתן למבקשי המקלט אשר הדיון בבקשותיהם נמשך זמן רב. מבקשי המקלט הותירו את משפחותיהם מאחור וברחו ממדינות המוצא שלהם כתוצאה מרדיפה וחשש לחייהם. לישראל הם הגיעו לאחר מסע ארוך וקשה, ולעיתים אף מסע הכולל התעללות קשה. בנוסף לקשיי ההגירה והשפה מבקשי המקלט, מתוקף מעמדם, זוכים רק למעט זכויות מהמדינה ועובדים במשכורות הנמוכות במשק לשם הישרדות. בתוך מציאות זו, קשה לתאר שיוכלו לשאת בעול שבאכיפת חוקי העבודה בעצמם. לצד הבירוקרטיה הסבוכה, הקושי השפתי בקריאת תלוש השכר והבנתו עומד גם היעדר האמון ברשויות השלטון.

המציאות הזו מחייבת לדעתי פתרונות חדשים. בשנים האחרונות אחד הפתרונות שהוצעו לבעיית האכיפה בדיני עבודה הוא Co-enforcement (להרחבה ר׳ את מאמרן של ג׳ניס פיין וג׳ניפר גורדון). הכוונה היא ליצור שיתופי פעולה בין ארגוני זכויות עובדים ובין רשויות המדינה כדי לקדם אכיפה. חלק מההצעות ליצירת אותם שיתופי פעולה כוללות מתן כלים לארגוני זכויות עובדים כדי לסייע באכיפה למדינה, או לכל הפחות שימוש מוסדר במידע שאוספים הארגונים. ארגוני זכויות העובדים נמצאים ״בשטח״, הם מצליחים לייצר אמון אצל העובדים המוחלשים ביותר אשר בדרך כלל יחששו לפנות לרשויות השלטון בבקשה לסעד וסיוע. פיין וגורדון מצביעות במאמרן על הקשיים שחווים מהגרים באכיפת דיני העבודה, בשל פערי ידע, פחד מגירוש והיעדר אמון ברשויות החוק. ארגוני זכויות העובדים (ככל שהחוק יאפשר להם לעשות כן) יוכלו למשל: להגיש תלונות אנונימיות, לאתר את הענפים הבעייתיים במיוחד באכיפת דיני העבודה ולהתאים את האכיפה לענפים אלו ועוד. ארגוני זכויות העובדים עובדים לרוב ממקרה למקרה, ומתקשים להרים את הראש ולסייע באופן רוחבי. בנוסף, קיימים ארגונים רבים בכל חלקי הארץ ושיתופי הפעולה ביניהם מועטים. המשמעות היא שהידע שנצבר בכל ארגון נשמר בתוכו ולא נעשה בו שימוש ממשי כדי לקדם אכיפה. שיתוף פעולה בין רשויות האכיפה לאותם ארגונים יכולים לסייע באופן משמעותי לקשיים אלו. רשויות האכיפה שלרוב מבצעות חקירות לאחר תלונה של עובד, יוכלו להשתמש במידע שנאסף על ידי ארגוני זכויות העובדים ולמקד את האכיפה במקומות הללו גם אם לא נתקבלה תלונה בשמו של עובד ספציפי.

בארה״ב בכמה מקרים נעשו שיתופי פעולה בין רשויות השלטון לארגוני זכויות עובדים שהביאו לשינויים מהותיים. כך למשל, כאשר חברת המזון הרשיז העסיקה סטודנטים שבאו לתוכניות חילופים ונוצלו על ידי החברה – הועסקו בתנאים מחפירים וסבלו מפגיעות רבות בעבודה – ארגון למען זכויות עובדים ליווה את הפקחים הממשלתיים במפעל (הארגון פעל ליישום חוק מדינה המעניק אפשרות ליווי לארגונים אולם עד להתערבותו הופעל מעט מאוד פעמים). העובדים סמכו על המלווים מהארגונים, בטחו בהם ויידעו אותם אודות המצב במפעל. המלווים גם הגיעו מוכנים והצביעו על המקומות הבעיתיים במפעל. הליווי הצמוד אפשר תחקור יעיל במפעל, שהוביל להגשת כתבי אישום כנגד החברה, ועצירת מנגנון ההעסקה הבעייתי לסטודנטים במקום. שיתופי הפעולה האכיפתיים הללו מסייעים הן לעובדים והן לרשויות. העובדים זוכים לייצוג הולם מול רשויות החוק מבלי החשש ממעסיקם, ורשויות האכיפה זוכות למידע מהימן יותר מהשטח (להרחבה ר׳ מאמרה של ג׳ניס פיין).

לצד היתרונות האמורים, יש כמה קשיים ביצירת שיתופי פעולה כאמור: ראשית, ארגוני זכויות עובדים הם ארגונים פרטיים או עמותות המשרתים אינטרסים מסוימים, שלא תמיד שקופים וברורים. רשויות השלטון חוששות לשתף עמם פעולה במקרים כאלו בשל העדר מובהקות לעניין האינטרס אותו הם משרתים ולעיתים בשל ההזדהות הפוליטית של ארגונים אלו. מנגד, אני סבורה שיש חשיבות במתן סיוע מצידה של המדינה דווקא לארגונים המשרתים אינטרס של קבוצת מיעוט חלשה פוליטית, שכן קבוצות אלה פגיעות גם בשוק העבודה. שנית, המדינה היא האחראית על אכיפה ויש קושי ממשי בהתפרקות המדינה מסמכויות הניתנות בידיה. הפעלת כוח וסמכות ראוי שתיעשה על ידי המדינה ולא על ידי גופים פרטיים. מסיבה זו, אני סבורה כי יצירת שיתוף פעולה כאמור צריכה להיעשות בזהירות תוך הקפדה ושמירה על ייחודיות התפקיד של רשות האכיפה. בנוסף, תוך הקפדה ובחינת אופי הארגונים עמם הרשות משתפת פעולה.

שיתופי פעולה, כפי שמתארת גם פיין במאמרה, מצריכים אמון מצד המדינה ומצד הארגונים. לעיתים קיים קושי אמיתי ביצירתו. ארגוני זכויות עובדים שלא מעט ממאבקם מופנה כנגד המדינה צריכים לתת אמון בה. לדעתי, שיתופי פעולה אלו יכולים להוות פתרון ממשי לבעיית האכיפה של זכויות מבקשי המקלט, שפתרונה הוא אינטרס משותף של הארגונים ושל המדינה. במקרה של מבקשי המקלט שימוש במידע שאוספות העמותות הכרחי לשם אכיפה טובה יותר של דיני העבודה. לשם מניעת גניבות שכר על-ידי מעסיקים מעובדיהם, ועצירת מנגנוני ניצול, אני סבורה שיש לקדם שיתופי פעולה בין רשויות האכיפה לעמותות.