מאמר דעה: בית הדין לעבודה, חזון ומציאות

השנה יציין בית הדין לעבודה חמישים שנה לייסודו. בית הדין הוקם בשנת 1969 כערכאת שפיטה עצמאית וייחודית העוסקת בתחומי משפט העבודה, אשר איננה חוסה תחת מערכת המשפט הכללית. יצירת ערכאה שיפוטית נפרדת ועצמאית איננה מהלך מובן מאליו ושאלת קיומו הנפרד של בית הדין לעבודה הועלתה מספר פעמים לאורך השנים.

בשנות החמישים הועלה לראשונה הרעיון להקים ערכאה שיפוטית נפרדת לדיני עבודה. התנגדות מסויימת התעוררה מצד שר המשפטים ואחרים מחשש לפיצול ופגיעה באובייקטיביות השיפוטית. עלה חשש כי ההקמה תהווה פתח לפירוד השיטה ולהקמת בתי דין מתמחים בנושאים רבים. בשנת 1957 הקים שר העבודה ועדה ציבורית שבראשה ישב שופט בית המשפט העליון צבי ברנזון, בכדי לברר האם ראוי להקים בית דין לעבודה. הוועדה המליצה להקים בית דין כזה, אולם ההמלצה נתקלה בהתנגדויות שונות ולכן לא התקבלה.

מספר שנים לאחר מכן החל גל שביתות נרחב שהביא לפגיעה במשק וברווחת התושבים. בעקבות כך נחתם הסכם בין ההסתדרות לבין התאחדות התעשיינים ובו נקבע כי ייעשו מאמצים לקידום חקיקת חוק בתי דין. ההסכם נתמך ע"י הממשלה ואכן נחקק חוק בית הדין לעבודה ולביטוח לאומי, התשכ"ט – 1969, בעקבות הצעת חוק שהוגשה על ידי שר העבודה יגאל אלון. במאמר זה אבקש לבחון את הרציונליים שניתנו להקמת בית הדין ולנסות ולבחון את התממשותם כעבור חמישים שנות פעילות ענפה.

רות בן ישראל, במאמר מרכזי על בתי הדין, פירטה ארבעה רציונליים להקמת בית הדין העולים מדברי ההסבר לחוק: הרציונל הראשון הוא מרכוז העיסוק בתחום. עד לחקיקת החוק היה הטיפול בנושאי עבודה מפוזר בין גורמים שונים, מה שגרם לבלבול ופיזור רב. הרציונל השני שהועלה הוא הגברת היעילות. כלומר, ניסיון לקצר את זמני ההתדיינות הארוכים, להנגיש את ההליך לעובדים ולהוריד את רמת המורכבות שלו, וכן לקצץ בעלויות. הרציונל השלישי היה קידום המומחיות של השופטים שעוסקים בתחום דיני עבודה. קידום מומחיות השופטים לא רק בדיני עבודה אלא בכל הדיספלינות המשלימות, כמו כלכלת העבודה והיבטים סוציולוגים של דיני העבודה, אשר יחד עם דיני העבודה מהוות את מערכת יחסי העבודה. רציונל רביעי ואחרון – שפיטה במקום שביתה. רצון לעודד פנייה לערכאות במקום שביתות המזיקות למשק.

כפי שמסביר רן חרמש במאמרו "קיים מאזן רווח והפסד בהפרדתו של בית דין מתמחה מהמערכת הכללית, רק אם שכרו עולה על הפסד האינטגרציה החברתית הכרוכה בהקמתו יש צידוק לקיומו" (עמ' 96). אבקש לבחון את שאלת הרווח וההפסד ברשימה זו.

בשנת 2003 מונתה וועדה לבדיקת בתי הדין לעבודה, בידי שר המשפטים, שר התעשייה המסחר והתעסוקה, נשיא ביהמ"ש העליון ונשיא ביה"ד לעבודה, שבראשה עמד שופט ביהמ"ש העליון בדימוס יצחק זמיר. הוועדה מונתה בכדי לבחון את המעמד והתפקוד של בית הדין לעבודה ובתוך כך לבדוק האם יש לבטל את מעמדם המיוחד של בתי הדין לעבודה ולשלבם בתוך המערכת הכללית.

הוועדה סברה כי אין טעמים המצדיקים את שינוי מערכת בתי הדין וכי יש להשאירה כערכאה עצמאית ונפרדת. בהמלצות נכתב כי כל הגורמים הקשורים לבית הדין עימם התייעצה הוועדה סברו כי אין לשנות את המבנה. בנוסף, עמדת הוועדה הייתה כי אין הצדקה לביטול או שינוי המבנה הקיים.

הוועדה סיכמה, בצדק, כי היא לא נתבקשה לחוות את דעתה בשאלה האם היה ראוי להקים מערכת נפרדת, אלא בשאלה האם ראוי לשנות את המבנה הקיים, ועל שאלה זו הגיבה בשלילה. עמדת הוועדה הייתה כי שינוי כזה יהיה כרוך בקשיים ובהוצאות רבות והוא טוען בחובו אי-ודאות, ולא ניתן לומר בצורה חד משמעית כי שינוי המבנה יביא למצב טוב יותר.

אני סבורה כי שלושת הרציונליים הראשונים שהוצגו להקמת בית הדין (ריכוז, יעילות ומומחיות) יכולים להתקיים גם במחלקה מיוחדת בתוך הערכאה הכללית, כפי שנאמר גם בהמלצות הוועדה. מחלקה מיוחדת, או בית משפט שלום בשבתו כבית משפט לעניינים מסויימים (כמו משפחה), היה מרכז את כל התיקים שעניינם דיני עבודה, וכן היה מאפשר פיתוח מקצועיות ומומחיות בתחום. ריכוז התיקים היה גם מאפשר ניהול יעיל שלהם.

ניתן להסתייג ולומר כי קיימים מספר הבדלים בין בית הדין לעבודה כמערכת עצמאית לבין בית המשפט לענייני משפחה למשל, שהוא בית משפט שלום בתוך המערכת הכללית. ההבדלים נעוצים בסדרי הדין הקיימים בכל מערכת ובעצמאות הדין בבית הדין לעבודה. בנוסף, הערעור בענייני עבודה הוא לשופטים מומחים בתוך הערכאה המתמחה, בשונה מערעור על פסק דין בענייני משפחה שמגיע לשופט במחוזי שאינו חלק מבית המשפט לענייני משפחה. כך, פיתוח ההלכו והתקדימים נעשה בידי ערכאה מתמחה בדיני עבודה, מה שמגביר את המקצועיות והמרכוז.

אך מאידך, אם במומחיות ובערעור עסקינן, עולה השאלה מדוע קיימת אופציית העתירה לבג"ץ בנוגע לפסקי דין של בית הדין הארצי לעבודה? כלומר, אם בית הדין מהווה ערכאה מומחית לענייני עבודה, מדוע קיימת אפשרות לפנות לבג"ץ ומדוע יכול זה לקבוע הלכות בנושאים שאינו מומחה בהם? בשאלה זו התקיימה מחלוקת ארוכה בין נשיא בית הדין לעבודה, מנחם גולדברג, לבין נשיא בית המשפט העליון, אהרון ברק. גולדברג סבר כי בין הדין הארצי לעבודה הוא הערכאה העליונה להליכי עבודה, אולם ברק התיר עתירות לבג"ץ כנגד פסיקות של בית הדין (להרחבה ראו: בג"ץ 8111/96 הסתדרות העובדים החדשה נ' התעשייה האווירית לישראל בע"מ, פס' 13 ואילך בפסק דינו של השופט מצא) בסופו של דבר נוצרה מעין פשרה, כך שכיום קיימת אופציית העתירה לבג"ץ, גם אם ברוב המקרים בית הדין פוסק בצורה עצמאית.

למרות ביקורות אלו, אני סבורה כי כפי שקבעה הוועדה לבחינת בתי הדין, טענות כנגד עצם הקמתו של בית הדין והשוואה למחלקה מומחית בתוך בתי המשפט הרגילים אינן מצדיקות את השינוי הקיצוני ואת ההשלכות והחסרונות שבשילוב בתי הדין בבתי המשפט הכלליים.

בנוגע לרציונל האחרון, הוא הרצון להחליף שפיטה בשביתה, קשה לתת תשובה חד משמעית האם בית הדין אכן עומד במטרה זו. מחד, בבתי הדין לעבודה נמצאים נציגי עובדים ונציגי מעסיקים שיושבים יחד עם השופטים בכס השיפוט ושופטים בהליכים השונים. לשילובם של נציגי הציבור בית הדין תכליות שונות, ביניהם קידום ושימור יחסי עבודה תקינים וניסיון להביא לפשרות מה שעשוי לקדם את רציונל הפחתת השביתות. בנוסף, סדרי הדין בבית הדין לעבודה שונים מהמערכת הכללית מה שיכול לאפשר פתרונות שונים וגישה שונה לסכסוכי העבודה. מאידך, מחקרים שונים מראים כי ישראל היא מהמובילות בעולם בהיקף השביתות המקיימות בה. מה שעולה מכך הוא שהשפיטה לא החליפה את השביתה, ולא ברור האם אכן הצליחה לצמצם אותה. בנוסף, לפני מספר שבועות קבע נציב התלונות על השופטים, אליעזר ריבלין, כי בתי הדין אינם רשאים לגשר בסכסוכי שביתות כפי שעשו עד עכשיו. הוקמה ועדה לבחינת הנושא ועדיין לא ידוע מה יוכרע ומה תהיינה הסמכויות של בית הדין ביישוב סכסוכים.

לעניות דעתי, הביקורת שהועלתה מצריכה מחשבה מחודשת על תפקודו של בית הדין בפתרון סכסוכי עבודה. אני סבורה כי מסקנות וועדת זמיר תקפות גם כיום, שכן אין הצדקה ממשית לשינוי מבנה הערכאה וביטול מעמדה הייחודי. אך עם זאת, יש מקום לחשיבה כיצד פועלים למימוש האפשרויות הרבות הגלומות בערכאה הייחודית הקיימת וביתרונות שהיא מאפשרת בנוגע לסכסוכי עבודה. חשוב להשתמש בכלים הרבים שנובעים מהיותה מערכת נפרדת ומומחית בכדי לפתור את בעיית השביתות המהווה נטל גדול ופוגעת קשות במשק ובאזרחים. ובכך לממש את הרציונליים שעל בסיסם הוקמה מערכת שפיטה ייחודית זו.