הערת פסיקה: מתי חייבים תובעים זרים בהפקדת ערובה?

בשנת 2016 פורסמו תקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין) (תיקון), התשע"ו-2016, אשר במסגרתן הותקנה תקנה 116א לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב-1991 (להלן: התקנה). תקנה זו מחייבת שופטים בבתי הדין לעבודה להורות לתובע שאינו תושב או אזרח ישראל על הפקדת ערובה עוד בטרם הגשת התביעה, וזאת לשם הבטחת הוצאות הנתבע. לפי התקנה, בית הדין רשאי לפטור את התובע מהפקדת ערובה כאשר התובע הראה ראשית ראיה להוכחת תביעתו או כאשר הראה שהנתבע יוכל להיפרע את הוצאותיו ממנו ככל שהתביעה תידחה. בנוסף, בית הדין רשאי לפטור את התובע ככל שראה שישנם טעמים מיוחדים לכך.

לאחרונה קבע בית הדין הארצי לעבודה בפסק דינו בעניין אחמד אבו מוחסן (ע"ע (ארצי) 2385-02-17) את אמות המידה והשיקולים המנחים להפעלת סמכותו של בית הדין על פי התקנה. בהערת פסיקה זו אציג את ההסדרים הקבועים בתקנה, ואת הביקורת כלפיה לאור פגיעתה בזכות הגישה לערכאות של העובדים עליה היא חלה. בהמשך אבחן את פרשנות בית הדין הארצי בפסק הדין להסדרים הקבועים בתקנה. לבסוף, אבחן את השאלה האם וכיצד פסק הדין מסייע לצמצם את הפגיעה בזכות הגישה לערכאות, והאם די בעקרונות שנקבעו בו לשם כך.

התקנה והשלכותיה על זכות הגישה לערכאות

טרם התקנת התקנה, ברירת המחדל בכל הנוגע לחיוב תובע בהפקדת ערובה הייתה שאין לחייבו בכך, אלא אם המעסיק הראה טעמים לחיובו בהפקדתה. התקנה שינתה את המצב המשפטי הקיים על ידי שינוי ברירת המחדל וחלוקת הנטלים – כעת, נקודת המוצא היא שיש לחייב תובעים זרים בהפקדת ערובה, וזאת אלא אם התובע עצמו הראה כי ישנם טעמים לפטור אותו מכך. הרציונל העומד מאחורי ההסדר החדש הוא חשש כי לתובעים זרים אין נכסים בישראל וישנו קושי לאתרם ולאכוף כלפיהם החלטות ופסקי דין – במיוחד לאחר שעזבו את הארץ. בנוסף, התקנה נועדה לשרת אינטרס מערכתי על ידי הרתעה מפני תביעות סרק, ובכך למנוע היווצרות עומס על המערכת המשפטית (ראו את דברי ההסבר לתקנה).

התקנות זכו לביקורת רבה, שבבסיסה עומדת הטענה כי הטלת ערובה מהווה פגיעה בזכות הגישה לערכאות של אלו שאינם תושבי ואזרחי ישראל, אשר ממילא נמנים עם אוכלוסיות העובדים המוחלשות ביותר. ביקורת זו הובילה גם לעתירתם של ארגוני זכויות אדם לבג"צ כנגד התקנה. לטענת העותרים מאחורי התקנה עומדים שיקולים פוליטיים וזרים. לדבריהם, כל מטרתה היא להערים קשיים על עובדים פלסטינים המועסקים בחקלאות באזור הבקעה אשר זכויותיהם מופרות באופן שיטתי על ידי מעסיקים ישראלים, ולמנוע מהם לנהל תביעות בבתי הדין לעבודה. עוד נטען על ידי העותרים כי התקנות התבססו על תשתית עובדתית הלוקה בחסר. לדבריהם, לא הוכח כי מספר תביעות הסרק המוגשות על ידי עובדים שאינם אזרחי ישראל הוא אכן גבוה, ואף לא נמצאו נתונים לפיהם הנתבעים נתקלים בקושי להיפרע על הוצאותיהם מתובעים אלו (להרחבה על טענות העותרים ראו את כתב התביעה).

בג"צ דחה את העתירה בטענה שהתקנה עומדת במבחני הסבירות והמידתיות, וזאת בעיקר משום שהיא מאפשרת לבתי הדין מרחב תמרון רחב להפעיל את סמכותם בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה. אכן, התקנה כוללת מנגנונים הממתנים את הפגיעה בזכות הגישה לערכאות של העובדים עליהם חלה התקנה. ראשית, הטלת ערובה אינה נעשית באופן אוטומטי אלא לבקשת נתבע בלבד, וכך בית הדין מחויב לקיים הליך שיפוטי מקדמי טרם הטלת הערובה. שנית, די בראשית ראיה להוכחת תביעתו של העובד לצורך קבלת פטור מתשלום ערובה. שלישית, לבית הדין שיקול דעת שלא להטיל ערובה מעמים מיוחדים, למשל במקרים בהם סבר כי בנסיבות העניין אין זה מן הצדק וההגינות להטיל על התובע הפקדת ערובה. פסיקה שקדמה לתקנה שמה דגש על חשיבותה של זכות הגישה לערכאות במיוחד בקרב עובדים זרים, ומשקפת מדיניות של בית הדין לנהוג בזהירות ובמתינות בכל הנוגע להטלת ערובה תוך התייחסות לייחוד משפט העבודה (למשל: עניין אבו נאסר ועניין קיניאנג'וי).

עיקרי פסק הדין

בעניין אבו מוחסן נדרש בית הדין הארצי לראשונה לפרשנות התקנה לאחר אישורה על-ידי בג״צ. בית הדין הבהיר שיש ליישם את התקנה תוך התחשבות בהיותם של התובעים עובדים זרים אשר ממילא משתייכים לקבוצת עובדים מוחלשת, וכן לקחת בחשבון את אופי ומהות הזכויות הנתבעות. לצד קביעות כלליות אלו, בית הדין סקר את ההסדרים הקבועים בתקנה המאפשרים לפטור תובעים מהפקדת ערובה.

ראשית, נקבע כי די בהצגת ראשית ראיה להוכחת התביעה באופן כללי ואין צורך בהצגת ראיה לכל רכיב בתביעה. בנוסף, נקבע שראשית ראיה יכולה להיות גם תצהיר, שיחות טלפון, הקלטות וכו', המעידות על קשר עבודה, וכי היא אינה חייבת להיות מסמך המאפיין יחסי עבודה. זאת לנוכח מאפייני העסקת העובדים עליהם חלה התקנה, אשר פעמים רבות אין תיעוד מסודר לעבודתם. עוד נקבע כי הצגת ראשית ראיה תיבחן בכפוף להוראות החוק ולפסיקה בעניין נטל ההוכחה, החובות הרישומיות המוטלות על המעסיק ותוצאות הפרתן. שנית, קבע בית הדין שבנוגע להוכחת יכולת הפירעון על ידי הנתבע, יש לשקול אפשרויות אחרות מהפקדת ערובה מטעמו של התובע שיוכלו להבטיח את תשלום הוצאות הנתבע, כמו למשל ערבות של צד ג'.

לבסוף התייחס בית הדין להסדר לפיו בית הדין רשאי לפטור את התובע מחובת הפקדת הערובה מטעמים מיוחדים שיירשמו. בית הדין קבע שמדובר בהסדר רחב, אך ביישומו יש לשקול את מאפייני העסקת אוכלוסיית העובדים הזרים ופערי המידע והכוחות בינם לבין מעסיקיהם. בנוסף, בית הדין נתן נסיבות קונקרטיות שבקיומן יש לשקול את הפטור מטעם זה, וביניהן היעדר תיעוד על-ידי המעסיק לעבודתו של העובד וכן העסקה בתבנית מורכבת של "שרשור קבלנות".

האם פסק הדין אכן מהווה הגנה מספקת לזכות הגישה לערכאות של עובדים זרים?

אף שפסק-הדין ניתן לפני חודש וחצי בלבד, מאז פרסומו כבר אוזכרו העקרונות המנחים בו בפסקי דין אזוריים רבים, ושימשו כלי מרכזי עבור השופטים בהחלטותיהם בנוגע לפטור מהטלת ערובה על עובדים זרים. זו בלבד מהווה ראיה לצורך של בתי הדין להישען על כלים פסיקתיים שיכוונו את החלטתם בעניין. אולם, נשאלת השאלה האם די בעקרונות שנקבעו בפסק הדין כדי למנוע מצבים בהם מוטלת על תובעים ערובה המגבילה את גישתם למערכת המשפט לצורך תביעת זכויותיהם הקוגנטיות.

לדעתי פסק הדין אכן מהווה צעד משמעותי לכך, במובן זה שהוא מוביל לשימוש מצומצם יחסית בהטלת ערובה. כך, למשל, בסע"ש (אזורי ת"א) 46172-03-18 הסתפק בית הדין בתצהירי התובעים כראשית ראיה לצורך מתן פטור מתשלום ערובה על ידי התובע. דוגמא נוספת היא סע"ש (אזורי ת"א) 53765-03-19 בו התבססו בין היתר על מערכת העסקה מורכבת כמהווה טעם מיוחד למתן פטור מתשלום ערובה. אפילו במקרים בהם בית הדין מצא לנכון לחייב את התובע בהפקדת ערובה, ניתן לראות שפסק הדין השפיע על סכום הערובה שהוטל על התובע. כך, בד"מ (אזורי ב"ש) 49002-10-20 בית הדין קבע סכום נמוך משמעותית מדרישת הנתבע, וזאת לאור התחשבות בין היתר במאפייני התובע ומעמדו, טיב הזכויות הנתבעות וחשיבות זכות גישתו לערכאות.

פסקי דין אלו מעידים על כך שבכוחן של אמות המידה והשיקולים המנחים לפרשנות התקנה שהוצגו בפסק הדין למנוע את הפגיעה בזכויותיהם של העובדים הזרים, אשר גישתם לערכאות מוגבלת באופן מובנה לאור יחסי העבודה בהם הם מצויים. בנוסף, הדגש המושם בפסק הדין על מאפייני קבוצת העובדים כקבוצה מוחלשת, ועל יחסי העבודה בינם לבין מעסיקיהם המאופיינים בתלות משמעותית ופערי כוחות כשיקול שעל בית הדין לקחת בחשבון בבואו לפטור תובע מתשלום ערובה – מהווה לטעמי איזון ראוי בין זכות הגישה לערכאות וההגנה על תובעים חלשים, לבין הצורך ביעילות, במניעת תביעות סרק ובהבטחת הוצאות הנתבע.

נקודה נוספת העולה מקריאת פסק הדין היא בנוגע לנוסח התקנה עצמה והפרשנות לה שמציע בית הדין בפסק דינו. התקנה מאמצת שיטה של סטנדרטים. כלומר, מדובר בהנחיות כלליות ורחבות המאפשרות לבית הדין מרחב שיקול דעת רחב, ולא בנורמות סגורות הקובעות מהם המקרים הספציפיים בהם יזכה תובע לפטור מתשלום ערובה. כך, למשל, קובעת התקנה כי הפטור יינתן על ידי בית הדין מ"טעמים מיוחדים שיירשמו", אך היא אינה מציינת מהם אותם מקרים החוסים תחת קטגוריה זו. גם פרשנותו של בית הדין להנחיות התקנה נעשית בשיטה דומה – בית הדין לא קובע מהם הכללים הקונקרטיים הנחשבים ל"טעמים מיוחדים", אלא מציין שמדובר ברשימה פתוחה הנתונה לשיקול דעתו.

המחיר המרכזי של השימוש בהוראות המנוסחות כסטנדרטים, הוא הפגיעה בוודאות. לפי שיטה זו, העובדים התובעים את מעסיקיהם יתקשו לדעת באילו מקרים ונסיבות התקנה חלה עליהם. במצב זה, הם עלולים להימנע מהגשת תביעות מלכתחילה וכך לוותר על זכויותיהם הקוגנטיות. נשאלת השאלה האם ראוי לקבוע כללים ספציפיים אשר ימנעו שרירותיות, יבטיחו לעובדים תשובה לשאלה האם הם זכאים לפטור מערובה בטרם יתבעו את מעסיקיהם, וייצרו שוויון בין העובדים שעליהם חלה התקנה.

לדעתי במקרה זה נכון לנהוג לפי השיטה שנקבעה בתקנה ובפרשנותו הרחבה של בית הדין. קביעת כללים קונקרטיים תייצר נוקשות ביישום התקנה ותגביל את החלת הקריטריונים המאפשרים להעניק לעובדים פטור למקרים מסוימים בלבד. לאור מעמדם המוחלש של העובדים הזרים והפגיעה האינהרנטית הטמועה בתקנה בזכות גישתם לערכאות – הרי שדווקא מתן גמישות לבית הדין ביישומו על ידי סטנדרטים רחבים תאפשר לו להתאים את התקנה לעובדות המקרה ובכך להביא לתוצאה צודקת ויעילה יותר.