מאמר דעה: ההבטחה המנהלית בדיני עבודה

במקרה שארע לאחרונה, מספר מהנדסים עובדי משרד ממשלתי קיבלו הודעה מהמשרד לפיה הושג הסכם עם נציבות שירות המדינה בדבר העברתם ל״חוזה מומחים״. שינוי זה נועד לשפר את תנאי העסקתם של אותם מהנדסים. אולם כמה חודשים מאוחר יותר הם עודכנו בכך שהמעבר לא אושר על-ידי הנציבות. הם טוענים בין היתר לאי קיום הבטחה מנהלית. מקרים מעין אלה אינם נדירים ביחסי עבודה. במאמר דעה זה אבקש לבחון בקצרה את סוגיית ההבטחה המנהלית ויישומה בדיני העבודה.

הבטחה מנהלית

הבטחה מנהלית נועדה לתת הגנה לציפיות או להסתמכות של האזרחים שבאים במגע עם המנהל הציבורי ומקבלים ממנו סוגים של התחייבויות שלא עומדות בדרישות הפורמאליות של חוזה מנהלי. מוסד ההבטחה המנהלית נוסד בפס"ד סאי-טקס בו נאמר שאם ניתנה הבטחה בתנאים מסוימים, הרשות מחויבת אליה. כיום, בתי המשפט אוכפים הבטחות מנהליות (בתנאים שיפורטו להלן), אך רק לגבי הבטחות ספציפיות ואינדיבידואליות.

חשוב להבחין בין הבטחה להחלטה מנהלית. הבטחה נתפסת כחלשה יותר מהחלטה סופית ועניינית של הרשות. מנגד, יש להבחין גם בין הבטחה למדיניות כללית, כי החלטות של מדיניות כללית אינן סופיות ומעצם טבען ניתנות לשינוי.

התנאים המצטברים לקיום הבטחה מנהלית מחייבת שנקבעו בפס"ד מנצור ופס"ד לבני הם:

1. נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתת אותה.

2. הייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי.

3. הוא בעל יכולת למלא אחריה.

4. אין צידוק חוקי לשנות או לבטל את ההחלטה.

בהעדר תנאים אלה, לא ניתן לחייב את הרשות במה שנראה כהבטחה. אמנם, יש לציין שבפסק דין דישון נקבע שככל שהפגם אינו גדול, ניתן לחייב את הרשות לעמוד בהבטחתה. ישנן מספר דוקטרינות שאפשר להסתמך עליהן בכדי לדרוש למלא את ההבטחה במקרים מסוימים, שנראה שהמתאימה ביותר בענייננו היא "הסמכות הנחזית" (פס"ד שלמה אפללו). מנגד, גם אם ההבטחה אכן הוגדרה כהבטחה מנהלית, עדיין הרשות יכולה לחזור בה מהבטחה מנהלית, בהתקיים אחד ממספר תנאים חלופיים: פגמים, שינוי נסיבות ועקרון השוויון.

הבטחה בתביעות דיני עבודה

עובדים רבים המועסקים במוסדות ציבוריים וממשלתיים מקבלים במהלך עבודתם הבטחות שונות מגורמים האחראים עליהם. הבטחות אלו יכולות להיות הרות גורל לגבי עתידו של העובד, משכורתו וזכויותיו. עם זאת, בהמשך למה שצוין לעיל, הבטחה של פקיד ציבור או גוף ציבורי הנוגדת את החוק שאותו הוא מתיימר לשרת אינה תופשת ובתי משפט לא יתנו את ידם לאכיפת הבטחה זו. כך גם לגבי הבטחות שמנוגדות להוראות נציבות שירות המדינה או התקש״יר.

בהקשר זה אציין את פסק הדין 2252-07 בריל מרדכי נ' הקריה למחקר גרעיני – נגב ואח' בו נידונה סוגיה של עובד אשר טען כי מגיעים לו תנאי פרישה וזאת משום שאופן התנהלות האחראים עליו, והמצגים אשר הם יצרו כלפיו, מזכים אותו בפנסיה מוקדמת. עם זאת, בקשתו לא התיישבה עם הוראות שירות המדינה בעניין הזכאות לפרישה מוקדמת. השופטים ציינו בפסק הדין כי "יש להצר על כך שבניסיון להשיג פרישה מוקדמת עבור התובע בחרה הקריה הגרעינית לשלוח לנציבות שירות המדינה מכתב שאינו משקף את המציאות בקשר לעבודתו של האחרון". השופטים הוסיפו, "טוב היה אילו לא פעלה קמ"ג בדרך זו, ואולם אף מכאן עולה בבירור כי הסמכות לאשר פרישה מוקדמת היא בידי נציבות שירות המדינה ובידיה בלבד ".

גם בפסק הדין 38335-03-14 מנחם נפתלי נ' מדינת ישראל בו טען התובע כי הובטח לו שייקלט כעובד מדינה במעון, וכי התחייבות זו השתכללה לכדי הבטחה מנהלית תקפה, ביה"ד האזורי עמד על התנאים הנדרשים להגדרת הבטחה כ"הבטחה מנהלית״ וקבע כי הוכח שהובטח לתובע שיקבל תקן ויאייש את משרת אב הבית בתקן. עם זאת, ההבטחה לא ניתנה על ידי מי שהיה בעל הסמכות ליתן לתובע הבטחה מנהלית בעניין מעמדו בשירות המדינה. ביה"ד הכריע כי: "החלטה שניתנה בחוסר סמכות תיאכף רק במקרים חריגים, וענייננו אינו נמנה עמהם. לפיכך נדחית טענת התובע כי ניתנה לו הבטחה מנהלית כהגדרתה."

לעניות דעתי, יש מקום לעיתים לפתרון ביניים, שאינו כולל אכיפה של הבטחה שניתנה בחוסר סמכות אבל כן כולל פיצוי כספי כלשהו למי שנפגע מאי-מימוש ההבטחה. אכן, כאשר ההבטחה ניתנה בחוסר סמכות עקרונית אין יכולת מעשית לממש את ההבטחה, אך מנגד נראה שבמקרים מסוימים, במיוחד כאשר לעובד נגרם נזק כספי כתוצאה מההסתמכות על ההבטחה, יש לפצות את העובד שקיבל את ההבטחה, על-ידי פיצוי כספי. אסייג את דברי בכך, שהצעתי זו מתייחסת למצב בו קוימו שאר התנאים שצויינו לעיל ועולים לכדי הבטחה מנהלית והבעיה היחידה היא חוסר הסמכות. אם לדוגמא ההודעה בכלל לא ניתנה בלשון הבטחה או לחילופין לא הייתה מספיק מסוימת, כך שהמעסיק במוסד הממשלתי יכול לטעון שכלל לא הבטיח, אזי נראה שאכן הוא לא יהיה מחויב אף לפצות, שהרי מדובר על טעות של הצד השני. לחילופין, במקרים מסוימים אולי אכן נחייבו בפיצוי, אך חלקי בלבד, בשל ה"אשם תורם" של העובד (אלא אם יוכח שאכן נעשתה הטעייה ומצג שווא). ייתכן שיהיה קשה לכמת את הנזק ואת האחריות של הניזוק שתרמה לו, אך בכל אופן נראה שיהיה אפשר לפנות לראש נזק של עגמת נפש ולהסתמך עליו בכדי לדרוש פיצוי. אמנם מצינו בפסיקה כמה מקרים שניתנו פיצויים במקרים של חוסר סמכות בלבד (לדוג' פסק דין אגודת יד לבנים לדרוזים – להנצחת חללי מערכות ישראל נ' משרד המדע, התרבות והספורט (לא פורסם 09.03.2005) אך אלו היו מקרים בודדים בלבד, ולדעתי יש להכיר בכך יותר ואולי אף להסדיר זאת בחוק.