הכיצד יפורש הדין – לטובת הציבור או לטובת מי שמעל בכספי ציבור מכח משרתו הציבורית

מנהל אגף משאבי אנוש בעיריית צפת, מר אלגאלי, הורשע בדין משמעתי בגין תוספת כפיים בשיעור של 10% משכרו אשר שולמה לו בידיעתו על אף שמתוקף תפקידו הוא אינו זכאי לה. עוד הורשע מר אלגאלי בכך שהורה לחשבת השכר בעירייה לשלם לו ולה תוספת של 35 שעות כוננות על אף ששניהם לא היו זכאים לתוספת זו. על אלגאלי נגזרו עונשים שונים וביניהם העברה למשרה אחרת למשך שנתיים ופסילה מלמלא תפקיד ניהולי או תפקיד שבו אחריות בנושאי כספים, וזאת למשך שנתיים.

במחלוקת שהתעוררה אגב יישום גזר הדין, בית הדין הארצי לעבודה פסק כי העברה מתפקיד לתקופה מוגבלת מכח סעיף 34 לחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963 משמעה כי בתום אותה תקופה יחזור העובד לתפקידו באופן אוטומטי. בהערת פסיקה זו אבקש לעמוד על לשונו של חוק המשמעת אשר פרשנות אפשרית לו היא כפי שפסק בית הדין הארצי. עם זאת, אבקש להתמקד בתכליתו של חוק זה ובכלל אמות המידה הראויות למשרתי הציבור אשר מובילות לדעתי לתוצאה הפוכה מזו שבחר בה בית הדין.

בטרם נפנה לפרשנות החוק יש לעמוד על מספר עובדות החשובות למקרה העברתו של אלגאלי מתפקידו. בעקבות גזר הדין המשמעתי הועבר אלגאלי מתפקיד מנהל אגף משאבי אנוש לתפקיד עוזר מנכ"ל העירייה. בהמשך, בעקבות משבר אמון בינו לבין המנכ"ל, הועבר אלגאלי בין תפקידים נוספים כאשר בכולם שיבוצו לא צלח וזאת לטענת העירייה, לאור התנהגותו הקלוקלת. בטרם החליטה העירייה האם לאחר סיום תקופת "הסנקציה המשמעתית" יש להשיב את אלגאלי לאותה משרה ממנה הועבר, זימנה העירייה את אלגאלי לשימוע. לאחר שמיעתו של אלגאלי החליטה העירייה שלא להשיבו לתפקיד האמור וזאת משעה שלדעתה הוא אינו מתאים מבחינה מקצועית וניהולית לשמש בתפקיד זה הן לנוכח המעשים שבגינם הורשע בדין משמעתי והן לאור התנהלותו בתפקידים אליהם שובץ.

בית הדין הארצי קבע כי לעירייה שמורה הזכות לקבל החלטה המתבססת על התנהלותו של המערער בתפקידים הנוספים אליהם שובץ לאחר ההליך המשמעתי. יחד עם זאת, קבע בית הדין כי בגין העבירה המשמעתית שעבר אלגאלי לא ניתן להחמיר עמו מעבר לעונש שנקבע על ידי בית הדין למשמעת אשר לו הסמכות הבלעדית לדון בעבירות משמעת.[1] קביעה זו נעשתה על סמך סעיף 34(6) לחוק המשמעת המבחין בין העברה למשרה אחרת "בהגבלת זמן" או "ללא הגבלה". לפי הבחנה זו, משעה שבית המשפט המחוזי, בשבתו כערכאת ערעור על בית הדין למשמעת, קבע כי על אלגאלי תוטל העברה למשרה אחרת "בהגבלת זמן" הרי שלא רשאי הגוף הציבורי להחליט כי אלגאלי לא ישוב למשרת מנהל אגף משאבי אנוש בתום אותה תקופת זמן מוגבלת. בהתאם לפרשנות זו של חוק המשמעת, קבע בית הדין הארצי כי אלגאלי זכאי "לשוב באופן אוטומטי לתפקידו בתום תקופת ההעברה שנקבעה בפסק הדין המשמעתי" (פס' 44 בפסק הדין).

פרשנות לשונית זו של בית הדין עולה בקנה אחד עם לשונו של החוק. אך האומנם זו הפרשנות האפשרית היחידה? לעניות דעתי, ניתן לפרש את הסנקציות הקבועות בחוק המשמעת ככאלה המגבילות את המעסיק הציבורי כל עוד עומדות הסנקציות בתוקפן, אך אין בהן כדי להשליך על הפררוגטיבה הניהולית של המעסיק מעבר לכך. כך למשל, כל עוד לא חלפה תקופת העברה ממשרה אשר נקבעה בגזר הדין לא רשאי הגוף הציבורי להעסיק את העובד באותה משרה ממנה הועבר. עם זאת, לאחר שנסתיימה התקופה שנקבעה בגזר הדין המשמעתי רשאי הגוף הציבורי להשיב את אותו העובד לאותה המשרה אך אינו מחויב לעשות כן.

העובדה כי הגוף הציבורי אינו רשאי להחמיר את העונש המשמעתי אין משמעה כי קיומם של הליכים משמעתיים שוללים מניה וביה את פררוגטיבת המעסיק. החלטתו של מעסיק ציבורי להשיב אדם למשרה שלא שירת בה במשך שנתיים אינה יכולה להתבצע באופן אוטומטי אלא עליה להתקבל לאחר שקילת כלל השיקולים הרלוונטיים ומתן המשקל הראוי לכל אחד מהם. בין השיקולים הרלוונטיים יש לשקול את פניות המשרה, דרישות התפקיד, בכירותו, טוהר המידות המצופה מעובד הציבור באותו התפקיד, מספר העובדים הנתונים תחת מרותו, עובדים אחרים המועמדים לתפקיד, והשלכות עבר משמעתי על תפקוד השירות הציבורי ואמון הציבור בו. כך למשל, לא הרי תפקיד בכיר כתפקיד זוטר; לא הרי עובד אשר ממונה על עובדים רבים אחרים כעובד מן השורה; ולא הרי תפקיד אשר במסגרתו יש לעובד חשיפה לציבור כעובד אשר אינו בא במגע עם הציבור כלל.

ודוקו, עובדים אשר אושרה להם חופשה ללא תשלום זכאים ככלל לשמירת משרתם או משרה אחרת בדרגה דומה רק למשך שנה (ראו פס' 33.441 בתקשי"ר). יתרה מכך, ישנם כללים בשירות הציבורי להעברת עובד ממשרתו וכן כללים לאיוש משרות. פסק דינו של בית הדין הארצי מביא בסופו של יום לתוצאה כי מצבו של עובד ציבור אשר מעל בכספי ציבור, טוב יותר מאשר מצבם של עובדים אחרים אשר הגוף הציבורי בוחר להעבירם לתפקיד אחר לאור צורכי המערכת וכן טוב יותר מאשר מועמד לשירות הציבורי אשר יש לו עבר משמעתי. מצבו של עובד כאמור אף טוב יותר מעובד המבקש לצאת לחופשה ארוכה ללא תשלום אשר המערכת רשאית שלא לשמור לו את אותה משרה ספציפית וזאת בהתאם לצורכי השירות הציבורי לרבות הצורך במינוי מחליף קבוע אשר יוכל להתמקצע בתפקיד לאורך זמן.

פה המקום להזכיר כי לעובדי הציבור ביטחון תעסוקתי גדול בהרבה מזה של עובדים אחרים במגזר הפרטי. ביטחון זה נובע הן מכך שעובדי הציבור מאורגנים תחת ארגונים יציגים והן לאור הכללים השונים שנקבעו לעניין העברה ממשרה או פיטורים אשר נועדו למנוע השפעה של שיקולים פוליטיים על החלטות המעסיק הציבורי. עם זאת, "קביעות" אינה חסינות להמשיך ולהחזיק במשרה ספציפית.[2] בנוסף, לצד הביטחון התעסוקתי הגדול בשירות הציבורי חשוב לזכור גם את היותו של עובד הציבור נאמן הציבור המחויב ליושרה, הגינות וטוהר המידות.

אומנם, בגין עבירה משמעתית רק בית הדין למשמעת מוסמך לפטר עובד,[3] אך מכך אין להסיק כי איוש המשרות השונות בשירות הציבורי יוכרע על ידי בית הדין למשמעת בלבד. בהקשר זה, חשוב לציין כי תכלית הדין המשמעתי היא הרתעתית בעיקרה ונועדה לשמור על תפקוד השירות הציבורי אך יחד עם זאת לסנקציות המוטלות מכוח הדין המשמעתי אופי ענישתי המושפע מחומרת העבירה ומנסיבותיו האישיות של העובד. משעה שכך, ייתכן כי נסיבותיו של מקרה מסוים יצדיקו שלא להטיל עונש של פיטורים או פסילה לצמיתות[4] אך בכך אין כדי לשלול את שיקול הדעת של המעסיק הציבורי במסגרת החלטותיו לאיוש כל משרה ומשרה.

בטרם סיום, חשוב לציין כי פסיקתו של בית הדין הארצי עלולה לימים להביא להחמרה בגזרי הדין המשמעתיים הניתנים נגד עובדי ציבור. בטרם נוכל להיווכח האם הערכאות האזרחיות המוסמכות לדון בדין המשמעתי של עובדי הציבור, ינהגו להחמיר יותר עם עובדים שהורשעו בדין המשמעתי, נחכה לדברו של בג"ץ במסגרת עתירה שהגישה המדינה על פסק דינו של בית הדין הארצי בעניינו של אלגאלי.

[1] ראו למשל סעיף 62 ו- 68 לחוק המשמעת.

[2] על "קביעות" וסיום העסקה בשירות המדינה ראו מלכיאל בלאס, אתיקה מקצועית של עובדי מדינה, עמ' 7-9 (2018).

[3] ראו סעיף 68 לחוק המשמעת.

[4] כך למשל בעניינו של מר אלגאלי קבע בית המשפט המחוזי כדלקמן: "נוכח השיקולים לחומרה שמניתי לעיל, וגם לאחר שהבאתי בחשבון את נסיבותיו האישיות של המערער, ונוכח חומרת העבירות בהן הורשע, מן הדין היה מקום להיעתר לערעורה של המדינה ולהורות על פיטוריו של המערער. עם זאת, מקובלת עליי טענת המערער, לפיה המדובר בפסק דין ראשון בתחום זה הניתן לאחר ניהול הוכחות, ועל כן יש מקום לנקוט בזהירות המתבקשת, ולא למצות את הדין עד תומו עם המערער."