תעודות ממצאים ותעודות הוקרה לעובדים חושפי שחיתות: בין המשפט עלי ספר למשפט בפעולה

שנת 2018 כמעט ונכנסה במניין השנים הרבות, בהן נותרו הוראות החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, התשנ"ב-1992, (להלן גם: "החוק") כאבן שאין לה הופכין. במאמר זה אנסה להבהיר את החשיבות הציבורית שביישום החוק, תוך התייחסות לגורמים השונים המעכבים את יישומו.

ראשית, וכבסיס להמשך דבריי, אסקור בקצרה את הוראות החוק וההסדרים הקבועים בו. החוק מסדיר הענקת שני סוגי תעודות לעובדי ציבור הזכאים לכך: תעודות ממצאים ותעודות הוקרה.

עובד הזכאי לתעודת ממצאים הינו עובד ציבור שהתלונן בתום לב בפני הממונה עליו, בפני מבקר פנים או בפני גוף בודק, על מעשה שחיתות או על פגיעה אחרת בטוהר המידות, ותלונתו נמצאה מבוססת. בתעודת הממצאים יצוינו ממצאי הבדיקה שנבעה מן התלונה, או תוצאותיה. לתעודות הממצאים אמנם אין תוקף משפטי, אך יש להן משמעות רבה כבסיס לקבלת תעודת הוקרה.

באשר לתעודות ההוקרה, נשיא המדינה רשאי להעניק תעודת הוקרה לעובד שתלונתו נמצאה מבוססת, על תרומתו לטוהר המידות במוסדות הציבור בישראל. לשם הענקת תעודות ההוקרה, נקבע בחוק כי שר המשפטים יפרסם, מדי שנה, קריאה לציבור להמליץ על מועמדים לקבלת תעודות הוקרה.

חשיבות הענקת תעודות הממצאים ותעודות ההוקרה טמונה בתכלית החוק, כפי שהיא עולה מדברי ההסבר לחוק:[1]

"...לעודד עובדי ציבור לגלות מאמץ ותשומת לב לעקירת מעשי שחיתות או חריגות חמורות אחרות הפוגעים בטוהר המידות בשירות הציבור. הצורך בחוק זה נובע מהחריגים הרבים הנחשפים בדו"ח מבקר המדינה, ומהצורך לעודד מניעה של פגיעות באזרחים ובמינהל הציבורי".

אכן, קיימת הסכמה רחבה לגבי השפעותיה השליליות של השחיתות על החברה. השחיתות פוגעת בסדר החברתי, מהווה זלזול ברשויות המדינה ופוגמת באמון הפרט בתפקוד הרשויות. פרט למחיר החברתי והמוסרי שגובה השחיתות, היא אף גובה מחיר כלכלי כבד, עת שהנזק הכלכלי המוערך כתוצאה מעבירות מרמה ומעבירות כלכליות עומד על כ-3.6 מיליארד שקלים בשנה.

אין חולק, כי הצעד הראשון למען מיגור השחיתות הינו חשיפתה, והוצאתה מן המחשכים אל אור היום. המאבק בשחיתות בישראל מתבצע באמצעות מספר "שומרי סף" שזהו תפקידם המוגדר, ביניהם גורמי ביקורת שונים, משטרת ישראל, משרד מבקר המדינה והיועצים המשפטיים. יחד עם זאת, חלק ניכר מהמאבק בשחיתות מתבצע על ידי עובדי ציבור הנוטלים על עצמם את תפקיד ה"מתריע בשער". עובדים אלה מהווים שומרי סף יעילים ביותר בזכות קרבתם למתרחש "בשטח", המאפשרת להם להבחין בחריגות ובליקויים.

אך חשיפת השחיתות עשויה להוות דרך רוויית ייסורים. אותם עובדים שבוחרים לחשוף מעשי שחיתות פעמים רבות אינם זוכים להכרה, אלא הופכים למעין "שעירים לעזאזל". הם נאלצים לשלם מחיר יקר ולהתמודד עם השלכות קשות על פרנסתם, על שמם הטוב, על בריאותם ועל חייהם האישיים (לעניין זה ראו למשל פסקי הדין בעניין חזות וגרטי). הם עשויים לחוות התנכלויות ואף להיות מפוטרים ממקום עבודתם, וכתוצאה מכך לשאת בעלויות הכבדות הכרוכות בהליכים משפטיים מתמשכים, שכן החקיקה כיום מקשה עליהם להוכיח שתלונתם מבוססת.

ההכרה בתלונות מבוססות של עובדים על מעשי שחיתות באמצעות תעודת ממצאים, וכן הענקת תעודות הוקרה לאותם עובדים על שירותם החשוב לציבור, אינן מהוות לבדן תמריץ עבור עובד לבחור בדרך הקשה של חשיפת השחיתות. ואמנם, יישום הוראות החוק נועד לשקף את התפיסה של הציבור והמדינה באשר לדרך בה ראוי כי ינהג עובד ציבור, תפיסה הממצבת את מעמדו של העובד חושף השחיתות כדוגמה ומופת, ומטרתה להילחם בתדמית הציבורית השלילית של חושפי השחיתות, ובתמריץ השלילי למעשה החשיפה.

אך תיאוריה לחוד ומציאות לחוד. מאז כניסת החוק לתוקף לפני כ-27 שנים, בוצעו בו ארבעה תיקונים, אולם יישומו מוגבל ביותר. נכון לשנת 2014, יישום החוק התבטא בדיווחים ספורים בלבד של גופים ציבוריים על תלונות שהוגשו לנציב תלונות הציבור ונבדקו. מדוחות נציבות תלונות הציבור בשנים 2015 ו-2017 עולה כי בעוד שמבקר המדינה העניק מטעמו תעודות ממצאים בשנים אלה, לא התקבל אף דיווח על הענקת תעודות ממצאים על ידי גופים ציבוריים באותן שנים.

באשר לתעודות ההוקרה, בחודש דצמבר 2015, לראשונה מאז חקיקת החוק, התקיים בלשכת נשיא המדינה טקס הענקת תעודות הוקרה לעובדים חושפי שחיתות על תרומתם לטוהר המידות במוסדות הציבור. במסגרת הטקס הוענקו תעודות הוקרה לשלושה מעובדי המגזר הציבורי. הטקס נערך בשנית בחודש יולי 2017, אז הוענקו תעודות הוקרה לשני עובדי ציבור נוספים.

על אף ההתעלמות הציבורית הגורפת מהוראות החוק בדבר תעודות הממצאים, נראה היה כי בשנים האחרונות פועל משרד המשפטים בכדי ליישם את הוראות החוק הנוגעות להענקת תעודות הוקרה לעובדים חושפי שחיתות. זאת, באופן המשקף את מתן הכבוד הראוי לאותם עובדים, ומעודד את שינוי התדמית השלילית שנוצרה להם בשיח הציבורי.

והנה, בסמוך להגעת שנת 2018 לקיצה, טרם פורסם קול קורא מטעם שרת המשפטים להמלצה על מועמדים לקבלת תעודות הוקרה מנשיא המדינה, ונדמה שמגמת החייאת החוק צעדה מספר צעדים אחורנית. על כן, בתחילת חודש דצמבר 2018 הגישה התנועה למען איכות השלטון עתירה לבג"ץ כנגד שרת המשפטים ונשיא המדינה, במסגרתה התבקשה שרת המשפטים להפעיל את סמכותה הקבועה בחוק ולפרסם קול קורא כאמור. בתחילת חודש ינואר 2019 הגישה שרת המשפטים את תגובתה בעתירה, ובה ציינה כי בשלהי חודש דצמבר 2018 פורסם הקול הקורא כנדרש. לפיכך, התייתרה העתירה. יחד עם זאת, ציין השופט שטיין, כי ככל שתהיינה טענות בנושא זה בעתיד, לא תיגרע זכות העותרת לפנות לבג"ץ בעניינן.

תועלתה של עתירת התנועה למען איכות השלטון הינה זמנית בלבד, כמעין קרב בתוך המלחמה על יישום החוק. העתירה מגינה על מגמת יישום החוק לכל המאוחר עד לקץ שנת 2019, אז יידרש משרד המשפטים לפרסם קול קורא חדש. שורשי ההתעלמות מהחוק נטועים עמוק בתוך דעת הקהל בישראל בנוגע לתדמיתם של עובדים חושפי שחיתות, תדמית אשר נראה כי עלולה לחלחל אף להתנהלות משרד המשפטים ביישום החוק.

בעוד שבמאמר זה בחרתי להתמקד בחשיבות האכיפה של החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, נראה שניתן לפעול אף במישור העלאת המודעות לשינוי שבבסיס החוק. כך למשל, ניתן להציב את הוראות החוק במקום גלוי לעין במקום העבודה, בכדי להעלות את מודעות העובדים לזכותם לקבל תעודות ממצאים ותעודות הוקרה במידה ותלונתם נמצאה מבוססת, וכן בכדי להעלות את מודעות המעסיקים לחובתם להעניק תעודות ממצאים כאמור. כפי שנאמר, יש לצעוד עוד כברת דרך בכדי לשנות את תדמיתם של חושפי השחיתות בישראל, אך לטעמי, יישום החוק והעלאת המודעות אליו הם צעדים חשובים בדרך זו, שראוי לעשותם.

[1] דברי הסבר להצעת חוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, התשנ"ב-1992, ה"ח 2114.