הערת פסיקה: המועצה הטעתה, האם העובדת תשלם את המחיר?

בפסק הדין שניתן בע"ע 5579-09-19, מיום 21.10.2020 (ביסאן נ' מועצה מקומית יאנוח ג'ת ואח'), נדון ערעור העובדת על דחיית תביעתה לקבלת תנאי פרישה מועדפים שהובטחו לה על ידי מעסיקתה (המועצה), הכוללים, בין היתר, חודשי הסתגלות, תקופת הודעה מוקדמת, מענק פרישה ומענק שנים עודפות בגין תקופה העולה על 35 שנות עבודה.

במועדים הרלבנטיים לתביעה היתה העובדת זכאית לפנסיה תקציבית, וזאת נוכח מועד תחילת העסקתה (בשנת 1972) ומועד יציאתה לפרישה מוקדמת (סמוך לגיל 60). המועצה, אשר יזמה את פרישתה המוקדמת של העובדת, התחייבה בפניה כי כנגד פרישתה המוקדמת תקבל את תנאי הפרישה המועדפים. העובדת פרשה אך בינתיים התקבלה הנחיית משרד הפנים לפיה העובדת אינה זכאית לתנאי הפרישה המועדפים והם אינם מאושרים על ידו. לפיכך, הסכומים ששולמו לעובדת היו נמוכים משמעותית מהסכומים להם התחייבה המועצה. או אז עתרה העובדת לאכיפת תנאי פרישתה המוקדמת כפי שהתחייבה המועצה ולחילופין עתרה לביטול פרישתה המוקדמת ולהשבתה לעבודה. בין לבין, ההליכים המשפטיים התעכבו והעובדת חלתה באופן שלא איפשר החזרתה בפועל לעבודה.

בערכאת הערעור אושרו קביעות ביה"ד קמא לפיהן המועצה התחייבה בפני העובדת כי כנגד פרישתה המוקדמת היא תקבל תנאי פרישה מועדפים, אך היא הוליכה שולל את העובדת. בכלל זה, המועצה הסתירה מהעובדת את התשובות שקיבלה לפיהן היא לא תקבל את הזכויות שהובטחו לה, למרות ידיעתה שהעובדת נתנה הסכמתה לפרישה מוקדמת בהסתמך עליהן. נקבע כי העובדת לא הייתה פורשת לו ידעה שהזכויות אינן מאושרות, אלא היתה ממשיכה העסקתה עד אשר היו מתמלאים תנאים נוספים לקבלת תנאי הפרישה העודפים, לפחות אלו התלויים בגיל 60 (מענק פרישה ומענק שנים עודפות).

העובדת טענה כי יש לראות בהתחייבות המועצה משום 'הבטחה מנהלית', העומדת בתנאים השונים שנקבעו בפסיקה לפיהם היא ניתנה ע"י בעל סמכות, תוך כוונה להקנות לה תוקף משפטי מחייב, כאשר הוא בעל יכולת למלא אחריה. חרף זאת, נקבע בפסק דין כי גם אם מתקיימים בנסיבות אלו התנאים הנ"ל לקיומה של 'הבטחה מנהלית', הרי שישנו צידוק חוקי לביטול ההבטחה המנהלית נוכח הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. מטרת הסעיף הינה לשמור על הקופה הציבורית, ולכן נקבע בו כי כל הסכם חריג בטל אלא אם ניתן לו אישור הממונה על השכר. 'הסכם חריג' הינו כל תשלום שאינו כדין: הן החלת הסדר פנסיה תקציבית על מי שאינו זכאי לה לפי הדין והן מתן תנאי פרישה מועדפים מקום בו לא מתקיימים תנאים שונים לקיומם (כגון: גיל 60, פרישה במסגרת תכנית הבראה, ביטול משרה ייעודית וכיו"ב). משכך, נדחתה תביעת העובדת לאכיפה התחייבות המועצה לשלם לה תנאי פרישה מועדפים להם לא היתה זכאית ע"פ הדין, נוכח פרישתה לפני גיל 60 ונוכח העובדה כי פרישתה לא נעשתה במסגרת תכנית הבראה. בסופו של דבר, תביעת העובדת נדחתה אך המועצה חוייבה לשלם הוצאות בסך של 20,000 ₪.

אכן, קיים קושי ממשי בחיוב המועצה לשלם לעובדת פיצוי כספי בגין זכויות שהובטחו לה ולא זכו לאישור, שכן עלול להיווצר בדרך זו 'מעקף' לסעיף 29 הנ"ל תוך פגיעה אנושה בתכליתו. יחד עם זאת, קיימת פגיעה קשה בתחושת הצדק הטבעי במתן אפשרות גורפת למועצה 'להסתתר' אחר סמכות הממונה על השכר, תוך שימוש בסעיף 29 הנ"ל כ'מילת קסם' היוצרת מעין חסינות אוטומטית. נסיבות פסק הדין ממחישות זאת היטב נוכח התנהלות המועצה והפגיעה הקשה שנגרמה לעובדת, אשר הסתמכה על מצג השווא של המועצה ושינתה מצבה לרעה. קל וחומר כאשר מדובר בעובדת מוחלשת, שהשתכרה כ-5,500 ₪ לאחר 40 שנות עבודה!

לדעתי, גם אם לא ניתן היה לאכוף את התחייבות המועצה, לאור סעיף 29 הנ"ל, הרי שניתן היה לאכוף זאת מכוח עילה חיצונית והיא חובת תום הלב. חובה זו הוכרה כחובה החולשת על כל תחומי המשפט, וביתר שאת במשפט העבודה, והיא נוהגת וחלה גם בשלב המשא ומתן וגם אם לא נכרת הסכם מחייב, כאמור בסעיף 12 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג - 1973. אכן, בדרך כלל, בשל הפרת חובת תום הלב נפסקו פיצויי הסתמכות, אך נקבע כי במקרים מסוימים חריגים ונדירים ניתן אף לפסוק פיצויי קיום (ר' עניין קל בנין, עניין מזר). לכך יש להוסיף, כי הושמעה דעה כי ניתן לפסוק פיצויי קיום גם מקום בו אכיפה אינה ברת ביצוע בשל מגבלה חוקית (ר' פסק דינו של השופט ריבלין בעניין זוהר חי).

דוקטרינת תום הלב ומתן פיצוי בשל הפרתה זו יושמה אף על צדדים ליחסי העבודה (ר' עניין שדה, ענין האוזמן). יתירה מכך, מכוח דוקטרינה זו נקבע כי יש להחיל הסדר פנסיה תקציבית לעובד שלא היה זכאי לה מכח החוק (ר' ענין בהג'ת). קל וחומר שניתן ליישם דוקטרינה זו גם ביחס לכל תנאי הפרישה המועדפים המפורטים לעיל, ששווים נמוך משמעותית לעומת השווי הכולל של תשלום פנסיה תקציבית מעת הפרישה ועד הפטירה. הדברים נכונים ביתר שאת ביחס למענק הפרישה ומענק שנים עודפות. העובדת היתה אמורה לקבל לשני מענקים אלה באם היתה ממשיכה לעבוד עד גיל 60, והם נמנעו ממנה אך בשל פרישתה המוקדמת בשל הטעיית המועצה והתנהלותה.

בית הדין הארצי הזכיר את האפשרות של פיצוי בשל הפרת חובת תום-הלב, אך סירב לדון בכך מאחר שכתב התביעה לא כלל עילה כזו, גם לאחר תיקונו. אכן הכלל הוא כי אין מקום לפסוק לתובע סעד שלא התבקש על ידו. ואולם, לכלל זה קיים חריג לפיו ניתן להעניק סעד שלא נתבקש בהתקיים מספר תנאים: כל העובדות הדרושות להענקת אותו הסעד נתבררו בפני בית-המשפט, הצדק או הצורך ללבן את השאלות המהותיות שבמחלוקת, מחייבים את מתן הסעד אף שלא נתבקש ומדובר בסעד הנובע ישירות מן הסעד המקורי שהתבקש (ר' עניין אוסיבה, ענין בר אל). אני סבורה כי בנסיבות המיוחדות והחריגות שבפנינו מתקיימים שלושת התנאים הנ"ל: כל העובדות הרלבנטיות למתן הסעד נתבררו והצדק מחייב מתן הסעד. באשר לתנאי השלישי - מהות תביעת העובדת הינה אכיפת ההתחייבויות שניתנו לה. דהיינו, עילה חוזית. לכן ניתן לגרוס כי פיצויי קיום החוזה, שלא נתבעו כאמור, נובעים מהמגבלה החוקית ליתן את סעד האכיפה.

מבחינת שמירת הקופה הציבורית, הרי שניתן לנקוט בהליכים מתאימים כנגד המועצה ובמיוחד נושאי המשרה בה (הגזבר, יו"ר המועצה) שפעלו כפי שפעלו ואף לחייבם בעלות הכספית הנובעת מתשלום הפיצוי לעובדת.

בדרך זו, לדעתי, בית הדין היה מעביר מסר חד משמעי לפיו עובדים לא יישאו לבדם בתוצאות מעללי הממונים הבכירים עליהם בשל 'תכלית תקציבית', באופן שימנע מסלול עוקף לחובת תום הלב המוגברת החלה על רשויות ציבורית ובכדי שלא יהא חוטא – נשכר.