הערת פסיקה: הכרה תקדימית ביחסי עובד-מעסיק במפעלים מוגנים

בפסק הדין ע"ע (ארצי) 30279-05-19 זר – מת"ש מרכזי תעסוקה שיקומיים בעם (נבו, 10.10.2021), קבע בית-הדין הארצי לעבודה שהתקיימו יחסי עובד-מעסיק בין זר, מטופל משתקם, לבין מת"ש, שמשמש כמרכז שיקום ומפעל מוגן. לפיכך, נפסק כי המערער זכאי לזכויות הסוציאליות שתבע ובהן פיצויי פיטורים ופיצויים בגין פיטורים שלא כדין, אולם אינו זכאי להפרשים בין השכר שקיבל לשכר המינימום, בשל הוראה מפורשת בחוק שכר מינימום שמחריגה עובדים במפעלים מוגנים. מדובר בקביעה תקדימית, מאחר שההנחה של כל המעורבים מאז ומעולם הייתה כי אין יחסי עובד-מעסיק במפעלים מוגנים, וההלכה שנקבעה בפרשת רוט לעניין עובד ״משתקם״ תמכה בכך. זאת, כיוון שטיב הקשר בין המפעל המוגן למשתקם נתפס עד כה בפסיקה ובפרקטיקה כתכלית של שיקום ולא עבודה כנגד תמורה.

בפסק הדין מטעם דעת הרוב, השופטת דוידוב-מוטולה הזכירה ראשית את המגמה להרחבת ההגנה על זכויות אנשים בעלי מוגבלויות דרך משפט העבודה וחוק שוויון הזדמנויות לאנשים עם מוגבלות. באשר לשאלת ההכרה ביחסי העבודה בין המשתקם למפעל המוגן, קבעה השופטת דוידוב-מוטולה שיש ליישם בענייני המשתקמים את המבחנים הפסיקתיים הרגילים ליחסי עובד-מעסיק; שקיום מטרה שיקומית אינה שוללת הכרה בתכלית עבודה מקבילה; ושאין למהר לפסוק שלא התקיימו יחסי עובד-מעסיק. זאת, לדבריה, כדי למנוע פגיעה בזכויות אנשים עם מוגבלות כקבוצה מוחלשת, ולמרות שהחוק נותר עמום באשר להגדרה של מהו מפעל מוגן וכיצד יש להתייחס למערכת היחסים בינו לבין משתקמים, הנחשבים לבעלי יכולת תעסוקתית מופחתת. בהתאם, פסקה השופטת שהתקיימו יחסים שכאלו בין זר למפעל, לאור התקיימות הפן החיובי והשלילי של מבחן ההשתלבות. השופט פוליאק בדעת מיעוט סבר שלא תיתכן הכרה ביחסי עובד-מעסיק בין משתקמים למפעלים מוגנים. זאת, בשל התכלית השיקומית של ההתקשרות באשר להצבת המשתקם במפעל המוגן, הגוברת לשיטתו תמיד על תכלית ההעסקה, גם במקרים שבהם מתקיימים בין הצדדים סממנים של "מבחן ההשתלבות" לבחינת יחסי עבודה.

מנגד, ולהבדיל מהכרה בזכויות הסוציאליות של עובד הנגזרות מקיום יחסי עובד-מעסיק, השופטת דוידוב-מוטולה סירבה להיענות לבקשת זר להשלים את השכר ששולם לו לשכר מינימום. לשיטת השופטת, לפי הפרשנות המקובלת, ס' 17 לחוק שכר מינימום ותקנות שכר מינימום מחריגים את תחולת החוק על אנשים עם מוגבלות המועסקים במפעלים מוגנים, אף שחוק שיקום נכי נפש בקהילה מכיר בהפניית עובדים שכאלו למפעלים מוגנים כ"שילובם בעבודה".

ככלל, אני סבור שהפסיקה הנוכחית מאוזנת, ומהווה צעד חשוב בהגנה על זכויות אנשים עם מוגבלות, אליהן ישראל מחויבת מכוח חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ואמנת האו"ם בדבר זכויות אנשים עם מוגבלות (שישראל אשררה). יחד עם זאת, ההלכה החדשה מותירה מספר קשיים. ראשית, היא מותירה פתח עמום באשר למקרים שבהם יוכרו יחסי עובד-מעסיק במפעל שיקום מוגן, שכן לצד הקביעה העקרונית נדרשת עדיין הכרעה קונקרטית בכל מקרה לגופו. ההכרעה במקרים דומים בעתיד עשויה להשתנות בהתאם להכרת השופט בתכלית הדומיננטית של יחסי שיבוץ נכה הנפש במרכז המוגן. מובן כי ישנו יתרון בגמישות הנוצרת מעמדת הרוב, לפיה תיתכן אפשרות בהכרה ביחסי עובד-מעסיק בסיטואציות שכאלו, על פני החלופות של אי-הכרה כלל (עמדת המיעוט) או הכרה גורפת.

ואולם, היעדר הקווים המנחים הברורים להכרה שכזו משמר אי-בהירות ביחס למקרים עתידיים שבהם יידרש יישום של ההלכה. או, במילים אחרות, בחינת "מטרת ההתקשרות" למרות שמתקיימים חלק מרכיבי "המבחן המעורב" מותירה עמימות רבה לגבי קיום יחסי עובד-מעסיק במקרים דומים עתידיים, כך שלא תמיד תתבצע הכרה שכזו בקיומם [בדומה קמעא לקביעה בבג"ץ 1163/98 שדות נ' שב"ס, בה נשללה ההכרה באסירים כעובדים]. ייתכן שהפתרון לכך הוא אסדרה חקיקתית של הנושא מראש, כפי שניסו בעבר לקדם בנציבות לשוויון זכויות של אנשים עם מוגבלויות. אסדרה שכזו עשויה לסייע לייצר וודאות רבה יותר למעסיקים ולמשתקמים המוצבים במפעלים המוגנים מראש, במקום להידרש אד-הוק לסוגיה בסכסוכים משפטיים.

קיימות לטעמי מספר נקודות בעייתיות נוספות בהכרה האמורה ביחסי עובד-מעסיק בין משתקמים למפעלים מוגנים. כך, קיימות זכויות כלכליות מסוימות הניתנות לעיתים למשתקמים במפעלים מוגנים כגון סיוע בדיור, בחונכות, בהשכלה ובאחזקת רכב, שחלקן ניתנות ישירות מצד המעסיקים במפעלים המוגנים (שבמימון המדינה) וחלקן מגיעות ישירות או בעקיפין מהמדינה ו/או העירייה. אותן זכויות נועדו כדי לסייע לאותם משתקמים לצלוח את תהליך השיקום ולהשתלב חזרה בחברה ובשוק התעסוקה, ובכך הן מחזקות את ההגנה על ערך השוויון עבור המשתקמים להבדיל מציבור העובדים "הרגיל", שעה שהם לא מוכרים כעובדים ואינם זכאים לזכויות עובדים. זאת, בפרט כאשר מספר מחקרים ודו״חות העידו בעבר על המצב הכלכלי העגום של משתקמים במפעלים מוגנים במתכונת היחסים הנוכחית (ראו למשל כאן וכאן).

ואולם, במצב שבו ניתנות למשתקמים גם הזכויות האמורות וגם זכויות מלאות של עובדים, נוצר מעין כפל זכויות והטבות עבור המשתקמים – אשר מחד גיסא מחדד את הפער בינם לבין עובדים "רגילים" (שאינם זכאים להטבות הנוספות), ומאידך גיסא מעצים את הנטל הכלכלי המושת על המדינה בהעסקתם. זאת, שכן המדינה כמעסיקה (ישירה או עקיפה) נדרשת כעת גם לתשלום זכויות סוציאליות מלאות של עובדים, במקביל להטבות הכלכליות הניתנות למשתקמים. פער שכזה עלול, בתרחיש מחמיר, להוביל לצמצום ואף לסגירה של חלק מהמפעלים המוגנים – תרחיש שיחליש את ההגנה על הזכויות של המשתקמים בחשבון הכולל ויפגע ביכולת להוביל להשתלבותם המחודשת.

סוגיה נוספת שנותרת ללא מענה מספק היא הזכאות לשכר מינימום של עובדים משתקמים במפעלים מוגנים. בשל הוראות ס' 17 לחוק שכר מינימום, נפסק כי החוק ותקנות שכר מינימום אינן חלות על משתקמים המועסקים במפעלים מוגנים. אבקש להעיר שתי הערות בהקשר זה. ראשית, ניתן לטעמי לפרש את הוראות הסעיף אחרת. הסעיף אמנם קובע שהוראות החוק יחולו על עובדים בעלי מגבלות גופניות המועסקים במפעלים מוגנים אם קבע שר העבודה והרווחה כך בתקנות, אולם בפרשנות אחרת מהמקובל ניתן לטעון שלא מדובר בהסדר שלילי, קרי שאם השר לא קבע דבר בנושא, בית הדין יכול לקבוע שהחוק חל. שנית, וככל שהוראות החוק אכן לא חלות על עובדים במפעלים מוגנים, בולטים הפער והבעייתיות בדבר יכולת הפסיקה לספק מענה לזכויות סוציאליות של משתקמים אך לא זכאות לשכר המינימום, דבר הדורש בעיניי תיקון חקיקתי. זאת, כיוון שהפסיקה מביאה בפועל להותרת סוגיה מהותית בהבטחת הביטחון הסוציאלי של העובד מחוץ לגדרי אגד הזכויות האמור, בהיעדר יכולת לפרש אחרת את החוק.

לסיכום, אני סבור שהפסיקה בעניין זר משקפת צעד של התקדמות משמעותית וחשובה בהגנה על זכויות של משתקמים המוצבים במפעלים מוגנים, ובאופן רחב יותר בחיזוק השמירה על זכויות אנשים עם מוגבלויות ושילובם בחברה המודרנית. ואולם, למרות פסק הדין המקיף, נותרו בעיניי מספר סוגיות שדורשות התאמה נוספת, כגון הבחנה ברורה יותר במצבים בהם יוכרו יחסי עובד-מעסיק בין המשתקם למפעל המוגן, הפער בזכויות הניתנות למשתקמים ושאלת תשלום שכר המינימום, שנותרה פתוחה בהיעדר פרשנות אחרת של החוק. ייתכן כאמור שאסדרה כוללת של הנושא בחקיקה תהא עדיפה על פני פרשנות משפטית של יישום ההלכה בכל סכסוך עבודה נפרד.